国际经验：特大城市的人口调控（2）

合理配置资源，促进城乡一体化发展

优质公共资源在空间上的均等化配置是避免人口过度流向城市中心区的关键因素。纽约非常重视郊区公共服务设施建设，不仅政府直接进行大量投资，而且给予政策吸引和鼓励私人投资。同时，加强教育资源配置，1994年，纽约为每个郊区学生支出达9688美元，而城区仅为 8205 美元。伦敦也非常重视城乡协调发展，在早期就注重保护和发展农业，提高农民收入，完善社会保障制度，促进农民生活方式现代化，有效缓解了农民进城的压力。

用法律与行政手段进行控制

现代国际大都市一般都没有以明确的行政行为限制本国人口自由流动的法律，但有部分国家，在特定时期，或多或少地寻求一些行政手段解决城市人口问题，如德国就业许可制度、莫斯科居住证登记发放制度等。日本没有“户籍”，也没有限制人口流动的政策，但设立了类似“户籍”的“住民票”，并同社会保障相关联，辅以科学的信息技术，有效地对人口进行了管理。近年来，日本还出台了住民基本信息登记制度，不仅保证了人口有序流动，而且加强了政府与居民的关系。大部分国际大都市广泛运用法律手段来实现人口的有序管理，如韩国的人口登记法、美国的住房和城市发展法等。

关注落后地区，实现区域均衡发展

许多国家都已意识到缩小区域差异是疏解大城市人口过度集聚的根本。日本以减少人口过度集中为目标，制订了“全国综合开发计划”，以振兴地方经济，促进中小城市发展。1980年，日本50万人口以下城市已占城市总人口的67.3%，大城市仅占32.7%。巴西将首都从里约热内卢迁到巴西利亚，初衷就是为了解决里约出现的大城市问题，并通过首都的辐射和带动使得落后的内陆地区均衡发展。为了缓解首尔的“城市病”，促进各地区均衡发展，韩国将行政首都搬迁至世宗市。

对我国的启示

近年来，我国特大城市人口在飞速膨胀，传统的户籍制度已经无法遏制大城市人口的快速增长，一些地方提出和制定了有针对性的管控措施。目前主要有两种：一种是采取行政手段管控，比较有代表性的有“限购”(比如北京的住房和汽车限购)、清理“三无人员”(无户籍、无住房、无正当职业)、禁止“地下室出租”和居民住房“群租”，从而限制外来人口向大城市的过度聚集;另一种是以经济手段管控，比如产业升级、淘汰低端产业、土地竞价拍卖、住房市场化等，通过高房价和高生活成本限制外来人口流入大城市。两种方式各有优劣，但是也存在一些问题，一是经济手段见效慢，其效果通常需要一段时间才能显现;二是容易伤害低收入人群。经济手段调控必然会有一个由市场形成的界限范围，调控效果由中心向周边逐渐削弱，在边界上会形成差异明显的经济社会群体，从而激化社会矛盾。

我国应该借鉴国际大城市的成功经验和做法，采取多种组合手段，多管齐下，疏堵结合：一是合理利用空间，科学规划和分区，建设功能区;二是建立多个次中心，按近郊、远郊、县等梯度规划和建设多个有特色、公共设施完备的新城或副中心;三是加强都市周边城市的区域融合，形成城市群，加大区域经济、教育、文化等资源共享;四是合理调整产业结构，促使劳动密集型产业外迁，适当提高注册企业门槛，加快向资本密集、技术密集型产业转型，条件许可也可适当考虑首都部分国家机关外迁;五是完善大城市近郊及周边地区的交通、教育、医疗等公共设施和服务配置，减少周边居民对中心城市的依赖;六是深化户籍制度改革，进一步完善居住证制度，加强电子信息技术在流动人口管理中的应用，建立跨地区、跨部门的人口信息平台;七是进一步加强“控制大城市人口规模，合理发展中等城市，积极发展小城镇”的均衡发展策略。总之要避免采取简单粗暴的“封闭式”行政手段控制大城市的人口流入，积极探索彰显“公平、公开、正义、效率”的大城市人口调控的经济手段。