对城市地下空间开发的规范管理亟待提速

我国是一个土地资源非常紧缺的国家，随着城市化进程加快和人民生活水平的提高，很多城市地表和地上空间的开发利用逐渐饱和，几近极限，成本也快速上升，继续开发的难度变大。与此对应，人口增加、资源紧缺、环境污染、交通拥堵等“城市病”日益突出，合理开发利用城市地下空间就显得格外重要。

目前，我国城市地下空间开发利用速度很快、规模很大且高峰将至，但一些城市也存在着盲目建设无序发展的问题，主要表现在：

从法规建设上看，除了住建部颁布的《城市地下空间开发利用管理规定》，我国与地下空间有关的法律规范内容，还分散在《城市规划法》、《土地管理法》、《人民防空法》等诸多法律中，尚未形成完整的立法体系。地下空间属于谁，如一栋商务楼向下挖到多少米就不属于这栋楼？公共道路下的地下空间，如果旁边的高楼业主想借用可不可以？这些在法律上没有界定。在城市地下空间开发建设步入快车道的背景下，亟待制定一部完整、权威的法律，来解决开发权限、体制、标准与规程等问题，实现城市地下空间开发统一规划、统一标准和统一管理。

从规划编制上看，很多城市缺乏城市地下空间资源利用规划，对地下空间资源管理相关的资源调查也不系统。地下空间开发的总体性不强，功能布局不详细，各行各业按照各自眼前需要自行建成的地下建筑，开发的综合效益不明显，可持续发展缺少空间，地下空间开发建设和使用中的安全问题也经常出现。近年来，在长沙、武汉、太原等城市，“地陷”呈现多发态势，经过专业部门调查，“地陷”与地下开发建设活动有很大关系。

从组织管理上看，目前，城市地下空间开发存在多头管理问题，包括国土资源、城市规划、建设、电信、电力、公用、民防、公安消防、抗震、水利防洪、绿化、环保、水电、国防、文物保护等部门都管又都不管，职能交叉效率低下。许多城市在建设中常常遭遇这般尴尬：计划埋设管道的线路，已有其他造好的地下工程，使得管道线路不得不改道，因此成本大增。此外，高层建筑的桩基给地下空间开发造成新的障碍，对地下铁道、地下管线等有延续性的工程建设造成非常大的困难。地下空间使用权与地面土地使用权发生冲突，地下空间规划与城市地上建设难以协调，包括北京在内的很多城市，地下工程建设安全问题也不容忽视。

从政策配套上看，目前除建设人防工程享有优惠政策外，对于单独开发建设的地下空间项目尚无具体的优惠政策。同时，由于现行法规未对地下建筑的产权关系进行明确，部分地下建筑资产难以流转变活，影响了投资者的积极性。

城市地下空间开发可逆性差，盲目建设、无序开发将造成无法挽回的损失，影响城市可持续发展。鉴于此，对城市地下空间有序开发规范管理提出如下建议：

1.制定城市地下空间开发利用法规。在城市地下空间开发建设步入快车道的背景下，应制定一部完整、权威的法律，明确权属问题，理清产权关系，规范并解决开发管理体制、标准与规程等实际问题，以实现城市地下空间开发统一规划、统一标准和统一管理。

2.理顺城市地下空间开发管理机制。整合行政资源，对地下空间开发项目审批、设计审查、工程管理、安全监督检查等建立起信息共享、协调互动、监管与查处联动的机制，在降低社会送审经费和时间成本的前提下提高管理效率。

3.编制城市地下空间开发利用规划。根据各城市所处政治、经济、军事地位及其发展方向来编制规划。在规划编制前，应完成城市地下空间利用现状、资源总量和需求量的调查、分析，为地下空间资源的合理分配、使用与编制规划提供科学依据。在规划编制时，对近期项目应制定控制性详细规划或修建性详细规划，以确保城市地下空间合理、有序开发。同时，要考虑其地理环境、自然条件因地制宜搞开发。把人防工程建设纳入城市地下空间开发利用总体规划，统一运筹诸如战备、民用、城建、商业开发等设施所需地下空间。

4.完善城市地下空间开发利用政策。由于城市地下空间开发一次性投资大，一些项目投资回报期长，短期效益不明显，需要有关主管部门制定一些优恵政策，保证投资者的利益。此外，还应根据实际制定有关地下空间开发利用的技术标准和规范。特别是对地下空间的使用权、投资权益、规划、使用和管理规定等都要予以明确。对开发方的投资受益权给以法律保护，调动起社会各界的积极性。