失效的公众参与侵蚀公信力

公众参与是政府在公共决策中根据法律法规要求或决策事项需要，通过各种渠道与形式吸纳民意，使决策更加理性并更可接受的一项制度。这是一种生活化的民主观念。近年来，一些地方公众参与的成功例证，全面印证了公众参与在提升公共决策合法性、优化政府危机管理方面的强大效用。然而，在一些地方，这种民主决策形式还是由于其实效性缺陷而日益遭遇公信力危机。对各种公共决策中公众参与的典型批评是“走过场”，公众参与在不少地方日益形式化和空虚化，“逢听必涨”式的参与现象助长了公众对政府吸纳民意的怀疑心态。

公众参与是现代民主体系的有机组成部分，其发挥实效需要一个相对完备的制度体系的支撑，否则孤立无援，孤掌难鸣。民主决策的原理遵循“公开-参与-问责”的制度逻辑。首先，参与以公开为前提，如果事先没有充分的信息公开与背景解释，公众的参与就只能是盲人摸象，而政府的开放参与也只能是一种走过场。因此，公众参与的实效性以政府信息公开制度的完备性为前提。为增强参与的实效性，公开的阶段需要尽可能提前，应尽量覆盖决策全程并前伸至议题选择与议程设定阶段。有些地方每年进行政府重大决策议题的“海选”是一种很好的做法，可以在最初阶段了解民意，抓住民心。其次是公众参与的程序制度。公众参与不是一窝蜂，而是需要根据议题的重要性、决策的不同阶段以及利害关系人的范围与类型选择不同的公众参与形式，有些只需要通过弱形式的“公告评论”程序进行，有些则需要通过强形式的正式听证会进行。最后是问责制度。这里包括两个层面：一是行政问责，即建立公众参与领导绩效评价指标，对各级领导干部进行专项考核，作为奖惩的重要依据，同时对重大决策未经公众参与而造成严重后果的领导，予以从重处分；二是法律问责，即通过行政诉讼保障公众的知情权和参与权，倒逼行政机关改变决策习惯。只有前有“公开”，后有“问责”，“参与”这一株制度幼苗才能获得决策世界中的阳光雨露。

当然，这是一些基本的制度框架，某些关键性的制度细节对于公众参与的实效性同样有着突出的意义。这里试举数例。第一，行政决定说明理由制度。“走过场”的公众参与有着一个共同特征，就是只开放参与，不提供说理。这样的处理方式很容易让公众产生参与的挫败感以及对政府的信任危机，一些价格听证会的“逢听必涨”和参与热情日益衰竭就是明证。行政决定说明理由制度，要求决策机关对公众意见及时进行分类处理，公布意见采纳情况，对于不采纳的需要提供实质性理由。第二，专家咨询与制衡制度。在“走过场”的公众参与中，专家往往成为政府或个别利益集团的传声筒，丧失其科学性与独立性。为此，在公众参与程序中引入专家时，需要考虑多元化问题。知识平等才能保证意见和利益平等，这在现代决策中非常关键。第三，社会组织的孵化和培育。中国是人口大国，大国治理存在规模难题，这对公众参与同样构成挑战。就以一个县为例，人口至少几十万，如何在限定的时间内有效开展公众参与呢？这就需要政府鼓励和引导公众根据其行业、兴趣实现组织化，这种组织化不是单调地建立各种亲近政府的行业协会，而是允许公众结成一些非政治性的组织和团体，鼓励公众以多元的团体意见参与公共决策。公众的组织化不是与政府对抗，而是为了提升意见表达的理性程度，更加方便政府依据法律进行社会治理。

总之，解决公众参与过程中的“走过场”现象，这需要官员和公众形成关于公众参与的良性互动，大力推进公众参与的宏观制度体系建设，积极完善公众参与的关键性制度细节，唯此，才能显示其优化决策质量、增进官民互信、巩固社会团结的强大正能量。

（作者单位：北航人文与社会科学高等研究院）