吴敬琏：中国新时期的改革议程（4）

实际上这是一项很艰巨的任务，它的困难程度不一定亚于制定目标。因为总体方案涉及不同人的利益，并且改革中不仅有经济问题，还有社会保障体系等问题，所以制定研讨改革的总体方案和路线，有的时候不只是理论与学术问题，它需要各界人士的参与。

对于要不要进行总体方案的设计，各方有不同的意见，主要从两个不同的角度提出来，一是说现在的市场经济是自然形成的，它是一种自然演进的过程，不需要进行设计。我不太同意这一观点，我还是觉得要进行总体设计，因为从一些发达国家来看，其现代市场经济制度经过了几百年的时间，而我们是一个后进国家，不能再等几百年让它自然形成。

现代市场经济是一个巨大又复杂的系统，不能够边设计边施工，也不能由各个部门自己去设计，然后拼起来。部门进行设计是子系统由下而上去设计，最后不能互通，不能运作。而且每个部门进行设计的时候往往会倾向于自己的利益发展，最后拼起来就不能形成一条完整的协同路径。所以，还是应该由一个超脱于局部利益的高层权威机构，在下层创新的基础上，进行顶层向下的设计。顶层设计这个词来自网络工程学，建设网络的时候先要有设计，但是这个设计要先从顶层开始，然后往下去设计。

另外一种怀疑是，由上到下进行设计会不会抑制从下到上的创新?这个问题确实是需要注意的，所以在做顶层设计的时候，一定要让更多的人参与，要倾听民众的改革诉求和基层政府的政治创新。实际上，这些年来也是这样做的，近年来一些地方进行了很有意义的改革实验，这些实验都应该吸收到总体规划中去，譬如上海的国资退出竞争性行业已有三年。还有一件事也是地方发起的，那就是营业税改增值税，这一改革的进度很快，前年提出来以后在上海试点，很快主要的城市都要求参加试点，而且财政部的税政司和国税总局也看到了这一改革对发展服务业、对转变经济发展方式的意义。广东有一些基层的创新也很有意义，一个是工商登记简化，另外一个是民间组织的无主管设立。

所谓的以问题导向确定改革项目就是要在社会广泛参与的情况下，分析当前社会层面存在的各种突出矛盾，找出造成问题的体制性原因，提出需要改革的项目。

如果说今年的主要任务是明确提出总体方案，那么先要研究，在时间已经很紧的情况下怎么来做?实际上，就北京来说，已经有很多的研究机构、行政部门、官方及民间的组织在研讨这个总体方案。

首先要注意的是，以问题导向去确定改革项目。所谓的以问题导向确定改革项目就是要在社会广泛参与的情况下，分析当前社会层面存在的各种突出矛盾，找出造成问题的体制性原因，提出需要改革的项目。然后，把提出的改革项目归纳起来，按照体制的领域列出改革项目的清单，比如说财税体制方面要进行哪些改革，金融体制方面要做哪些改革，国有经济方面要做哪些改革。最后进行梳理，选择出一些重点，并且根据这些重点与改革之间的关系确定总体的方案。

这里存在一个问题，就是实践了第一步第二步以后，会发现问题成堆，需要改革的事情太多了。前一段时间，在陆家嘴论坛，我见到一位美国经济学家，他表示，2013年的中国，改革无所不包，实际上力量有限，改革这件事情还是需要很大的力量去关注的，要有各种配套的支持，四面出击，力量就会分散，那肯定什么都搞不成。但是又不能单向改革，它肯定有一些紧密连接的改革要配套进行。