从十八大看深化中国行政改革的策略（2）

二、中国目前的改革成就与行政体制的改革息息相关

行政体制是国家管理活动中的硬件设备和操作系统，是基础。 行政改革指的是通过有目的地改变决策组织的结构、过程，以及决策者的态度和行为模式，来提高组织运行的效率(Caiden，1969)。 改革的一般内容包括去官僚化（机构精简、缩编、重组、下放权力），加大私有化份额，调整管理和资源分配的权力，通过招聘、培训、激励，改进和提升管理人员的素质和职位胜任能力，设计预算和审计项目方法来提高资金使用效率和行政单位的服务提供能力 （Burns，1993)。这一对行政改革的定义，比中国通常认为的机构改革的覆盖面要宽，更符合全面推动政府工作要求的基本原理。 也就是说，行政机构的改革，需要人事制度和财务制度的配套改革才能够有实际的效果。中国的这个步骤，往往需要中央编制办公室、财政部、人社部和组织部的协调合作才能完成。

行政改革的前提是重大政治方向的确定。 早在1978年，中国就定下了改革开放的国策大计：在建设中国特色的社会主义的旗帜下，追求经济发展和管理效率。在这一大背景下，迈出了行政改革的步伐。从干部队伍的年轻化、知识化、专业化，和废除终身制开始（邓小平，1994：326），到后来陆续推出多种改革措施：如党政分工、市场化改革、双轨制、市管县改革、权力下放（土地承包、财政包干、地方土地转让的财政政策、招商引资政策）、收支两条线，分税制改革、国企改革、转变政府职能、地方政府绩效考核、干部选拔公推比选、行政审批制度改革、大部制改革、服务型政府和最新一轮的事业单位改革……这些改革方案，在中国发展和进步的过程中，起到了十分重要的作用，也留下了继续改革的空间。

若干年前，在学界普遍兴奋地讨论中国经济改革的成就时，笔者曾与世界银行的一位经济学家座谈，他说道，“我30年来一直关注中国的改革，非常困惑。按照经济学的理论和评估指标，中国的经济问题十分之多，应该早就崩溃多次了，但奇怪得很，中国依然在发展，而且你看它的结果：经济的增长和林立的高楼，你不能不承认它的成功。”他的话并不怪异，其有效的诠释是：中国的改革，不仅仅是经济改革，也是思维模式的解放和行政改革的结果，是中国体制背景下独特的行政威权给市场放权、与市场互动和博弈的结果。换句话说，中国的经济改革，核心是与经济发展相关的行政体制的改革。

对中国行政改革的成效，国际学界有不同的评判。有人认为行政改革居功至伟，放活了社会，放活了经济，给国家的发展带来了巨大的变化。中国改革的成功和诟病，其实不是经济改革的问题，而是行政改革后，行政权力对市场施压或掣肘。比如说，安徽小岗村农村土地承包制的实施，就是因为政府没有追究他们分田到户的“不法行为”，反而进一步把这个生产方式的管理权让给了农民。 市场上出现的问题，如大型企业的垄断、食品安全的隐患，也常常与行政权力划分和行政监管不足相关。也有人说改革只重形式不重本质，每次都留下尾巴，改革之后，机构和权力又重新扩张，回归本源，以致几十年改革之后，政府的规模和权力空前扩大，国企垄断有增无减，社会矛盾不断增大，继续改革的动力却逐渐式微。还有人认为改革的努力成败参半。成功发展了经济，却乱了人们的思维，扩大了贫富差距，增加了社会的不稳定因素，否则难以解释为何社会管理和维稳成为了发展过程中的重中之重 （Liberthal and Oksenberg，1988；Lingle，1997）。

尽管认识各异，不争的事实是：改革开放以来，中国的经济有了长足的发展，一跃成为世界第二经济大国；中国政府的影响力有了很大的扩张，万亿资金的运用，举手投足之间；大型国企的规模前所未有，在全球范围大规模运行；而社会的躁动和不稳定因素，也有相当的增长，一不小心就会出现群体事件。有识之士呼吁进一步深化改革，进一步解放思想，拓展视野，选择好改革的策略和方法。