德国政府信息传播：历史、经验和启示（3）

那么，在德国的议会民主政治中，政府信息传播的目标和任务又是什么？德国国家行政学院教授赫尔曼·希尔（Hermann Hill）认为，政府信息传播的传统功能主要是对公共舆论进行观察和影响，具体表现为收集和分析情报资料、就政府的有关决策和举措进行解释说明、对国民进行说服教育或政府进行自我辩护和表达等，其最主要的目的是纠正公民在行使其民主权利时所出现的不当行为，在政府和公民之间建立理解、尊重和信任，从而提高政府行为的合法性并使公民树立自己是国家主人的意识和信念。[23]简而言之，政府信息传播的功能可以大致分为信息和统治两个方面。[24]

政府信息传播的信息功能主要通过解释、沟通和对话来实现。联邦宪法法院的相关判例进一步确认和强化了政府信息传播的信息功能。该功能超越了一般意义上的信息传递，即它并不局限于通过客观的信息来改变公众的知识水平，而是力争引导或改变公众的行为。其实现方式主要包括宣传手册、传单、网站、播客、通讯以及综合性的宣传活动等。

政府信息传播还要服务于执政者的统治需要，这主要包括政策规划的宣讲、政府诚信形象的树立、为政府争取和维持合法性以及建立与其他政治参与者的沟通渠道等。德国的政治体制决定了执政者必须通过选举产生并要接受严格的任期限制，因此，执政者必须要竭尽全力赢得选民的持续信任。在这里，政府信息传播的统治功能主要通过政府声明或工作报告等形式来实现。此外，行政机关系统内的传播行为还会影响到其他的政治行为体和公共职能部门。

随着时代的发展，政府信息传播的传统功能已经悄然发生了变化，它越来越倾向于对公民的意见和企望产生回应和共鸣，越来越强调政府信息传播的过程性。与传统的“自上而下的传播”或“政客的传播”形成鲜明对比的是，在政府信息传播的过程中，政府与公民之间的协商和回应机制日益受到重视。因此，在德国，政府信息传播越来越具有沟通民意的功能，它在这方面的作用已经日渐凸显。

三、机构设置与传播方式

负责德国政府信息传播工作的最重要的机构包括联邦新闻与信息局(BPA)、联邦新闻会议组织(BPK)和联邦公民教育中心(BPB)。根据德国《基本法》第65条，联邦总理有权制定政策路线和方向，在基本遵循该方向和路线的前提下，联邦各部部长可以独立行使其职权并为之负责。同时，根据《联邦政府工作条例》第12条，联邦部长在公共场合发表的言论或针对公众发表的具有规定性的言论，都必须与联邦总理确定的路线方针保持一致。

作为独立的最高级别的联邦行政机关之一，联邦新闻与信息局由联邦总理直接领导，它被视为联邦政府与新闻机构交际往来的核心机关和公共舆论形成的重要机构。[25]BPA汇集了来自总理府和联邦各部的各类信息，BPA的局长一般同时兼任联邦总理和联邦政府的发言人。BPA的雇员有630人，其中450人在柏林，180人在波恩。每年联邦政府给BPA的拨款约计4500万欧元。BPA的职能主要包括：帮助联邦总统和联邦政府了解全世界的新闻局势；为联邦总理收集相关材料；研究并描述公共舆论以便为联邦政府制定政策提供决策参考；负责政府信息传播工作；代表联邦政府组织新闻发布会；协调跨部门的政府公关工作；组织所谓的“选举行程”。[26]

联邦新闻会议组织(BPK)是德国专职新闻记者的联合组织，它独立于政府之外，经费来自成员会费。[27]BPK形式成立于1949年秋天，并在1953年正式注册为社团法人。[28]其工作目标是举行新闻发布会以及为其成员提供了解和获知公共舆论的机会。其成员必须是拥有德国国籍的、在柏林或波恩专职从事报道联邦政治的新闻记者。BPK是德国政府信息系统中的重要一环。它为其成员统一发布信息，同时也为他们提供与政府高层沟通交流的通道。该组织在成员上的排他性对于会议的谈话气氛发挥着非常重要的作用，因为其相对私密的性质，较之在没有保护和限制的公共场合，政府的发言人可以更加详细和深入地对相关政策的背景和内在联系做解释和说明，同时也保证了媒体代表的独立性。为了发挥政府和媒体之间的桥梁作用，BPK还定期组织“例行新闻发布会”，应BPK理事会的邀请，政府发言人每周三次出席“例行新闻发布会”，发布相关信息并回答记者提问。[29]在“例行新闻发布会”上，联邦政府发言人通常和联邦各部的发言人或业务官员一起出席，现场回答记者提问。

联邦公民教育中心(BPB)成立于1952年11月，原称“联邦后方服务中心”，1963年更名为“联邦公民教育中心”。BPB隶属于联邦内政部，其驻地在波恩。BPB的职能是：加深公民对政治形势和相关信息的理解；确立其民主意识；加强公民参与国家政治活动的意愿。通过公民教育，BPB向公众提供有关政治基本问题的客观信息，强化民主的基本共识，并在此基础上推动以理性对话为取向的辩论文化的形成。BPB为公众提供了大量的图书和文字材料并赞助支持了多项互联网传播项目。