德国政府信息传播：历史、经验和启示（2）

二战结束后，德国开始尝试将政府信息传播导引到民主与法治的道路上，以使之与纳粹时期以戈培尔为标志性人物的洗脑宣传区分开来。[9]在联邦德国正式建立之前，西德的美英法占领区管理机构就制定了独立的新闻政策并设立了相应的机构。[10]战后德国在政府信息传播方面最主要的任务是：对外通过“文化外交”来消除因纳粹而形成的绝对负面的国家形象[11]和收集获取国外情资；对内重建政府与社会之间的信任并完成相应的机构设置。

1949年10月，德国联邦新闻局建立。具有强烈政府公关意识的联邦总理阿登纳提出该部门最首要的任务就是开展政府信息传播工作。当然，联邦德国初期的政府信息传播工作主要是对外，这首先反映在联邦新闻局所增加的预算一般都被用于在国外的政府公关活动。联邦德国对内的政府信息传播工作主要始自1950年定期在普通民众中进行的关于各政治派别的民意调查。阿登纳将民意调查的结果视为具有十足价值的信息来源。[12]

1951年12月，“民主人士共同体”(ADK)成立，其成立的背景就是阿登纳认为自己推行的政策并没有被公众所接受。“民主人士共同体”最重要的使命就是为联邦德国遵照北约的出兵额要求做好充分的社会舆论和心理准备。该共同体以国家预算项目的名义接受政府资助，因其资金用途的细节并不需要向公众披露，故多被理解为现代意义上的“反爬行动物基金”。[13]

在艾哈德政府时期，政府信息传播继续在关于社会市场经济的宣传中充当着非常重要的角色。1969年政府轮替，德国社会民主党人勃兰特上台执政。在其大胆、灵活地提出“新东方政策”的背景下，德国开始探讨政府信息传播的法律边界。

受制于执政党与在野党之间在政治利益上的分歧，德国的政府信息传播常常与党派间的紧张关系相伴而行，这就使得确定一套具有约束力的行为规范至关重要。1977年3月2日，德国联邦宪法法院作出了一项判决，正式确定了政府信息传播活动的法律边界。[14]

1976年，时为在野党的基民盟(CDU)在联邦宪法法院提起诉讼，指控当时的红黄联合政府违反了德国《基本法》的相关规定以及在选举中要遵循的机会均等原则。因为在选举期间，在来自社民党的联邦总理施密特主导下，联邦政府自1976年5月18日到1976年6月30日连续在德国10家发行量较大的日报和周刊上刊登大幅面的广告，重点突出了红黄联合政府执政期间在经济、交通、农业和教育等方面取得的成绩，其相应的广告费用则由国家财政予以支付。此外，在1976年10月3日议会选举之前，联合政府还印制出版了大量的传单、宣传册和图书，其内容主要是中期结算的情况、联邦总理以及其他政府成员的演讲、法律条文和服务信息等。对此，联邦宪法法院在判决中一方面强调，为了在民主的联邦中获得最基本的共识，政府进行相应的传播活动不仅可以而且必要。在合法的框架内，政府可以将自己的政策、措施、计划以及未来将解决的问题进行描述说明，尤其是针对那些事关公共利益却又不为民众普遍接受的政府举措，政府有责任借用政府信息传播的手段对公众予以澄清和解释。同时宪法法院又指出，联邦政府的政府信息传播行为违反了《基本法》的相关规定。判决限定了政府信息传播的法律边界，即政府信息传播不能用于提升党派的政治形象。[15]

联邦宪法法院在80年代的两个判决进一步明确了政府信息传播的法律边界。1985年，奥地利葡萄酒行业爆发了“二甘醇丑闻”，这使德国民众陷入了对食品安全的严重担忧之中。作为应对措施，联邦政府公布了一份临时性的含有二甘醇的葡萄酒和其他产品的名单，名单所涉及的一家企业因而向联邦宪法法院提起诉讼。2002年6月26日，联邦宪法法院明确了在消费者保护领域内的联邦政府信息服务的合法性：及时和准确地将有关信息传递给处于危机和紧急情势下的公民并指明正确方向，是政府的任务。在必要时，政府可以向公民提出建议和警示，同时必须保证其客观性和公正性。[16]1985年，某宗教团体在联邦宪法法院起诉联邦政府，指控联邦政府公开将该团体描述为“青年教派”、“青年宗教”或者“心理教派”是一种侮辱，且是对宗教自由这项基本权利的侵犯。联邦宪法法院驳回了该团体的起诉。联邦宪法法院的判决认为，在民主政体中，将自己所从事政治活动的重要过程以及相关准备工作及时向公众告知，是政府的责任和义务。这种政府信息传播的职责也包括发布警告的权力。故联邦政府有权评估个别公民或团体的行为是否危险并作出相应判断。[17]

在德国联邦宪法法院眼中，联邦政府负有领导整个国家的责任，但该种领导并不局限于借助立法手段以及对法律执行提供方向性指引，也包括面向公众的信息传播。通过这种传播，既可以缓解或克服政府与社会之间的矛盾和冲突，还可以对各种危机作出迅速、恰当的应对，并帮助公民找到正确的方向。当然在这个过程中，联邦政府必须遵守宪法的有关规定，即要注意传播行为的准确性、客观性、适当性以及相对的保守性。[18]德国联邦宪法法院的上述判决进一步明确了政府信息传播的法律地位和边界。

　二、行为体与功能

德国以政府信息传播为主题而展开的较为深入的学术讨论始自1979年，[19]但当时人们并没有使用规范意义上的“政府信息传播”这个称谓，而是使用了“国家或政府部门的新闻和公共关系”这个较为冗长的表达。作为一个正式概念的“政府信息传播”则是在1986年由沃尔夫冈·贝格斯道夫引入的。[20]1989年，弗兰茨·罗纳伯格（Franz Ronneberger）首次使用了“政府公共关系”的概念[21]，一般来说，在德国政府公共关系是政府信息传播的同义语。[22]

在德国，所谓的政府信息传播，主要包括国家行政机关在对内和对外关系中所采用的技术和信息交流的内容，其参与者主要是指同属国家行政机关的联邦各部、联邦总理府和所有的政府成员，其中以联邦政府的新闻与信息局(BPA)最为重要，它被视为德国政府信息传播的核心机构。在各政府机构中，BPA不仅拥有必要的执行权，同时还承担跨部门的协调工作。同时，在整个行政系统中，大量的政策规划人、演讲撰稿人、部门负责人以及专业部门的主管都会参与政府信息传播工作。此外，隶属于联邦各部的相关公共机构亦是政府信息传播工作的责任主体。不仅如此，上述政府信息传播的参与者还会与通常意义上的媒体代表和政府公关顾问产生联系，后者主要作为专业咨询者和信息提供者为政府提供服务。在具体的政府信息传播实践中，上述行为体之间彼此影响而且经常换位。