“政府”在中国：一个比较与反思（2）

二、“政府”在西方

首先，有必要回顾“政府”在西方语境中的运用，这也是常被我们借用的理论中的“政府”。基本上，西方的“政府”概念包括两方面意义：其一，它指代一种广泛的国家组织体系；其二，它专指其中的行政部门④（见图1）。事实上，这两个方面的意义分别代表着西方现代国家建设的两个重要方面，即与现代民族国家成长相伴的宪政重塑以及与现代行政国家成长相伴的行政重塑，它们在主权意义和权力结构上重造了西方的“政府”。

在欧洲，作为国家组织体系的“政府”是民族国家建设（Nation-State Building）的重要结果。资本的集中与积累、强制性或暴力的集中与积累是欧洲现代国家形成的两个重要因素（Tilly ，1990）。而有效的国家统治体系则为欧洲各国的发展提供了基本条件（韦伯，2004：42），这包括：全国建立单一的法律规范和司法体系；创立单一的税制和财政制度；建设统一的交通和通讯体系；精简行政机构以提高办事效率，将权力集中掌握在居于首府的统治者手中；形成专业化组织人事制度，使关键的行政管理部门由训练有素的人员充任（史密斯，2002：106）。18～19世纪，西方各国资产阶级基本上都已取得了政权，开始走上了启蒙思想家所设计的民主道路。从制度上根除和防止封建专制，建构民治政府，是这一时期的政治任务和理想。正如巴林顿。摩尔（Barrington Moore Jr.）所指出的，这种民主进程旨在进行三项密切相关的事情：对专制统治者加以控制；以公正合理的统治取代专制统治；使基本民众分享统治权（巴林顿。摩尔，1987）。由此，“民族国家为一种受法治国限制的行政建立了基础性条件，为个体行动和集体行动不受国家干预的空间提供了保障”（哈贝马斯，2009b ：224）。作为行政部门的“政府”不仅是“主权者的执行人”（卢梭，2003：72），也是作为法律制定者实行制约力量时的法律执行者（洛克，1964）。

另一方面，美国人却走了一条不同于欧洲的历史道路。虽然美国的民主体制令托克维尔（Alexis de Tocqueville ）赞叹不已，但事实上直到内战期间及以后，美国的“政府”才慢慢具有欧洲层面上的意义，即作为人民所有的国家的政治权威（Raadschelders ，2008：946）。20世纪之前的美国在国家治理体制上一直缺乏“大多数欧洲国家在这个时候所具有的那种基本特征——也就是说，缺乏中央集权的能力、合理化的权威和发达的行政这样一些特征”（Stillman，1999：15）。直到喧嚣的“进步时代”，为了应付迅速工业化所带来的社会、经济和政治问题，作为美国国家治理结构转型（马骏，2008）的一个重要结果，现代行政政府才姗姗来迟（Wilson，1887）。行政政府的运作与“政治与行政二分”相关联，即政治表达国家意志；而行政，在另一方面是执行国家意志（Goodnow ，2004［1900］），以理性官僚制为核心的制度设计是其主要特征。

三、“政府”在中国：从朝廷到人民群众的政府

“政府”其名在中国起源于唐宋时期的“政事堂”和宋朝的“二府”两名之合称，早期专指宰相领导的中央机关，后逐渐扩展为对整个朝廷的指代。如梁启超（1989：49）所说“以如是之政府，非底于亡国不止”，这里的“政府”就是指满清朝廷。此后，这一概念慢慢演化，并逐渐被赋予多层涵义。如果说构成中国转型基础的有三种知识系统：以中国等差结构为归依的文化传统、以全权国家为核心的新传统和百年来因开放而传入的西方传统（邓正来，2000），那么中国人所说的“政府”，也正是建立在这三种知识系统之上。其内涵的演化拓展，是历史逻辑的继承和延续。

（一）儒家帝国体系：持天命的朝廷

在儒家帝国体系下，君主和官员共同组成了儒家帝国的政府——即朝廷。君臣扮演不同的角色（见图2），所谓“君者，出令者也；臣者，行君之令而致之民者也；民者，出粟米麻丝，作器皿，通货财，以事其上者也”（韩愈，2010）。作为人主，皇帝是世俗的权威；作为天子，皇帝是神圣的权威；作为君父，皇帝是伦理的权威，而民众是“黎民”、“百姓”、“小人”、“黔首”、“布衣”、“小民”、“庶民”。君主的奇理斯玛式权威是对以官僚为主体的“朝廷”力量的平衡，君主通过官员关注政事，教化“生民”⑤。

天命正当是建构民众和君主关系的核心（石元康，1996）。子曰：“天无二日，民无二王”（朱熹，1992），所谓“天命有常，惟有德者居之”，“使之主祭而百神享之，是天受之；使之主事而事治，百姓安之，是民受之也”（《孟子。万章上》）。便是朱元璋对“蒙古外族”的战争也源于“元之臣子，不遵祖训，废坏纲常”⑥。朝廷的天命正当通过一系列制度设计来保障，而其中纲常伦理是儒家帝国治理的核心元素。“敦叙人伦，君臣、父子、上下、尊卑，秩然如冠履之不可倒置”⑦。皇恩浩荡，只要君主仍然拥有天命，朝廷就有存在的认同基础，这是为何众多政治行动须打着“诛奸臣、清君侧”旗号的原因。

虽然朝廷作为整体组织的天命正当掌握在君主手里，但真正治理的却是官员和官府，所谓“天为民立君，士为民事君”（沟口雄三，2011：59）。与君主不同，民众对官员运用的是个体伦理式的正当性论证，对朝廷中每个“官”的道德规定替代了对朝廷的规定，“反贪官不反皇帝，反官府不反君王”即源于此。也因为此，朝廷的更换也不会改变民众和朝廷之间的关系结构。