“政府”在中国：一个比较与反思（7）

但是，由于党是“把中国建设成为富强民主文明和谐的社会主义现代化国家”的领导者，而这一任务将具体由政府来完成。因此，党有时会被等同于政府，而政府也会被等同于党。或者说，虽然党的合法性策略一直在撇清其与作为“官”、作为“有关部门”的政府的关系，但在民众看来，这二者并无多大差异。人们常用县委县政府、市委市政府、省委省政府、“几大班子”来指代整个“政府”。所谓中央地方关系的核心不是全国人大与地方人大的关系，也不是中央政府与地方政府的关系，而是党中央与地方党委的关系，各级地方党委书记是各级地方党政领导中名正言顺的“一把手”（强世功，2009：28）。

与西方行政部门中的官僚不同，处在中国政府体制中的每一位个体决策者也都从几个方面接受指示：作为某个职位的把持者，作为某个组织的成员，作为某项活动的执行者，作为党员（乔纳蒂，2008：21）。事实上，当中国官员在发表意见的时候，不但民众无法判定他在什么立场说话，即便他们自己也很难弄清楚在代表谁说话。如规划局副局长在回答“农民经适房用地被挪用做别墅用地”事件的时候，会质问记者“你是准备替党说话，还是准备替老百姓说话？”35又如交警会说“西方的警察制度与中国不同，西方警察是吃纳税人的钱。我们的经费来源于国家财政，和纳税人交的钱是两个概念。”36

五、总结与讨论

前述，中国人对政府的内涵认定构建了政府与当下中国人的四种关系结构：它是与民相对的“官”的领域；它是一个与私相对的“公”的领域，在此意义上它也代表国家；它是一种“有关部门”的职能分工，但这种分工仅限于内部分工而非权力分立；它受党的领导，又是党，党在某种意义上与其融为一体。

基于这四个意义结构，还需要进一步拓展一些问题的讨论：第一，如何认识当下的中国话语与其历史的延续性？这涉及话语的历史变迁问题；第二，如何认识当下？这涉及权力系统和话语系统的关系问题；第三，处在这个历史话语情境中的我们应该如何认识中国问题和中国逻辑。

（一）关于历史和话语变迁

我们对“政府”的意义分析主要关注两个方面的内容：政府的具体指代以及该指代对中国人的意义。从近代开始，传统以天命正当为核心的君臣朝廷被摧毁，但代之而起的民国政府并未能完成其基于现代性假设的政治整合，党国政府的道路是最终选择，它通过一个代表人民群众的党来完成对国家权力结构的驱动。虽然普通中国人对“政府”的认识仍建立在传统的官、民关系基础之上，但君主的消失在一定程度上完成了对中国权力的“祛魅”，它直接将权力的本质呈现在普通中国人面前，这使得现代政治的出现成为可能。即，政治秩序的建立基础不再是个体性的内圣外王，而是具有公共性的权力协定。与之相适应的是，民众与政府的关系也应该建立在权利者与权力者的关系基础之上。

但是，对当下的中国人来说，对政府的理解已经是一种被固化的历史和制度逻辑，难以在短时间内发生现代性改变。中国人对政府的理解夹杂着对西方广义政府概念和狭义政府概念的混用。一方面，在制度文本层面，宪法中只有职能上的行政（executive ）机构，而不存在权力分立和政治与行政划分意义上的行政（administrative）权力，结果是“现有的政府大小讨论常常脱离开政府、社会和市场论述框架，进而无关于宪政安排，形成了一种无法控制和驾驭的特殊政府机制——超级政府”（任剑涛，2010）。另一方面，在制度实践层面，常将政府改革和国家建设等而视之，并试图把国家改革重点放在行政改革上。