福建：“福利腐败”是集体腐败

由监察部、人力资源和社会保障部、财政部、审计署共同颁布的《违规发放津贴补贴行为处分规定》，本月开始施行。该规定的出台，把党内规定转化为政府规章，进一步增强了规范津贴补贴行为的约束力，为遏制形形色色的福利腐败提供了法律武器。

按照该规定，津贴补贴包括国家统一规定的津贴补贴和工作性津贴、生活性补贴、离退休人员补贴、改革性补贴，以及奖金、实物、有价证券等。规定明确，有“超标准缴存住房公积金”、“以有价证券、支付凭证、商业预付卡、实物等形式发放津贴补贴”等12种行为之一的，将给予警告处分；情节较重的，给予记过或者记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分。

福利原本是一种正常的公共制度安排，而隐形福利则是腐败的温床。所谓隐形福利，其实是一些掌握公共资源和权力的部门，主要是行政、事业单位和国有企业，以福利的名义，无偿或者廉价地向本部门的职工及家属出售国家公共资源。这些福利的价格往往远低于市场价格，而中间的差额却由不能享受福利的社会其他群体来负担。形形色色的隐性福利要么拿公共财政资金发福利，增加纳税人负担；要么拿预算外资金发放，以权谋私，已经成为腐败福利或者隐性腐败。福利腐败的泛滥是社会分配制度不健全、分配秩序不规范的结果，也是市场尚未在资源配置中充分发挥基础性作用，有效的竞争机制尚未形成的结果。

颇为隐蔽的福利腐败可谓弊害多多。首先它拉大了收入差距，直接导致社会分配不公，群众对此意见很大。其次，它变相鼓励权力寻租，加剧了某些政府权力部门化、部门权力利益化、部门利益个人化的倾向，不利于规范财政预算管理，平衡不同地区公务员收入水平。并且，它还直接影响到国家有关收入分配制度改革的整体推进。

违规发放津贴、超额缴纳住房公积金、旅游式体检等都是备受诟病的福利腐败。当前，福利腐败主要集中在职能部门、富裕地区、创收事业单位，尤其是一些手中握有公共资源分配权力如审批权、征收权、罚没权的部门。在一些部门和单位，津贴补贴项目随意性强，如何发、按什么标准发往往由单位自己说了算。近些年来，国家三令五申，禁止违规发放津贴补贴，但是有关文件规定没有得到很好执行。2013年6月，审计署向全国人大常委会作2012年度审计报告时说，对53户中央骨干企业的审计调查发现，一些企业违规发放补贴、购买商业保险等达到5.57亿元。有调查显示，某机关单位仅通信费就设置了住宅公务电话包干费、无线通信工具补贴、通信补贴、特殊通信费4个补贴项目。

看来，治理福利腐败的根本途径还在于加强制度建设，夯实监督管理制度的篱笆墙。应切实强化财经纪律，规范各地自行发放的津贴补贴，加快健全地区附加津贴制度，平衡地区之间公务员的收入水平；改革公共财政预算制度，建立公共预算，使所有单位收入都纳入预算框架，从根本上收紧国家的钱袋子；实行公职人员阳光工资，改变收入构成，让津贴补贴项目越来越少，简化收入构成项目，公职人员的津贴补贴、福利应有国内统一的明文制度规定，纳入财政预决算，向公众晒账本，接受阳光监督；对于垄断国企的福利腐败，重点应强化审计监督和信息公开。同时，大力推进收入分配制度改革，通过市场化改革，缩小权力配置资源的范围.

遏制福利腐败，还有待强化司法的威慑力。对于以发放津贴补贴的形式，变相私分国有资产的涉嫌犯罪行为，应该移送司法机关依法追究刑事责任，而不能仅仅加以行政处分。

需要强调的是，还应从观念上牢固树立隐性福利就是腐败温床，福利腐败就是集体腐败的清醒认识，对于形形色色的福利腐败，从反腐败的高度予以严厉惩治，决不能姑息迁就。建议纪检监察部门会同财政部门，对各地区、各部门的福利腐败问题，尤其是津贴补贴乱象，进行一次全面的专项整治，同时建立起规范津贴补贴的阳光工资制度、预防福利腐败的常态机制。

（作者系司法部《中国司法》杂志总编）