我们党在成立伊始通过的中国共产党的第一个纲领明确提出:“我党采取苏维埃②的形式,把工农劳动者和士兵组织起来。”第一次国内革命战争时期,党在领导工人运动和农民运动的过程中,成立了工人代表大会和农民协会等组织。这是我们党早期对工农民主组织形式的探索和尝试,是人民代表机构最早的雏形。
第二次国内革命战争时期,1927年9月,中共中央通过《关于“左派国民党”及苏维埃口号问题决议案》;11月制定的《苏维埃临时政府组织法》明确指出,苏维埃政权组织与资产阶级国家政权组织有三点不同:第一,资产阶级国家机关的组织,是所谓立法、行政、司法三权鼎立,而无产阶级国家的组织,则是一切政权归苏维埃,其特点是接近民众,指挥灵敏,无相互牵制之毛病;第二,资产阶级政权机关所标榜的德谟克拉西是资产阶级的私产,是欺骗群众的招牌,而苏维埃的机关,则为真正的德谟克拉西,劳苦群众享有一切政治上的自由和经济上的解放;第三,资产阶级国家的普选,不过是美其名而已,实际为资产阶级金钱势力所包办,而苏维埃的选举,则与之绝对相反。③同年12月,在中国共产党的领导下,广州发动工农兵起义,“夺取政权,组织了苏维埃政府”,向全世界发表了《广州苏维埃宣言》,宣布“广州一切政权属于工人、农民、兵士” 。④1928年,中共六大通过的《苏维埃政权组织问题议案》,进一步全面阐述了工农民主专政的思想和苏维埃政权组织形式的构想,为建立革命根据地的民主政权提供了思想和政策指导。
1931年11月,在江西瑞金召开的中华苏维埃工农兵第一次全国代表大会宣布成立中华苏维埃共和国,并选举产生临时中央政府,⑤大会通过了《中华苏维埃共和国宪法大纲》。这个《宪法大纲》是中国共产党领导人民制定的第一部宪法性文献,揭开了我国宪法史的新篇章,也是中国历史上第一部人民民主的宪法,在中国宪法政治史上具有划时代意义。宪法大纲规定:中华苏维埃所建设的是工人和农民的民主专政的国家,苏维埃全部政权属于工人、农民、红军士兵及一切劳动民众,所有工人、农民、红军士兵及一切劳苦民众都有权选派代表参加政权的管理。工农兵和一切劳动大众以及他们的家属,不分男女、种族、宗教,在苏维埃法律面前一律平等。凡十六岁以上的公民,均享有选举权和被选举权……⑥从1931年11月到1934年1月,中央根据地进行过三次民主选举,参选率达80%以上。当选代表中工农占90%以上,妇女代表占20%以上。在建立中华苏维埃代表大会的同期或前后,具备条件的其他革命根据地,分别成立了省、县、区、乡四级地方苏维埃代表大会,行使地方政权的最高权力。革命根据地这一时期实行的苏维埃工农兵代表大会制度,为我们党后来领导建立全国性的人民代表大会制度积累了宝贵经验。
抗日战争时期,为适应抗日民族统一战线的需要,抗日根据地政权将“苏维埃人民共和国”的提法改为“民主共和国”,将苏维埃工农兵代表大会改为参议会。在参议会中实行共产党员、党外进步分子和中间派各占三分之一的“三三制”的政权组织形式。这一时期,我们党从理论上明确提出,人民民主共和国的政权组织形式应当实行人民代表大会制度。1940年1月,毛泽东在《新民主主义论》指出:“中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统,并由各级代表大会选举政府。但必须实行无男女、信仰、财产、教育等差别的真正普遍平等的选举制,才能适合于各革命阶级在国家中的地位,适合于表现民意和指挥革命斗争,适合于新民主主义的精神。”⑦1945年4月,毛泽东在《论联合政府》中又进一步指出:“新民主主义的政权组织,应该采取民主集中制,由各级人民代表大会决定大政方针,选举政府。”因为,“只有这个制度,才既能表现广泛的民主,使各级人民代表大会有高度的权力;又能集中处理国事,使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务,并保障人民的一切必要的民主活动。”上述思想,为解放战争时期革命根据地建立人民代表会议、特别是为新中国成立后建立全国性的人民代表大会制度,提供了重要的理论指导。
解放战争开始后,为了适应解放战争的形势与任务,革命根据地将参议会改为人民代表会议,边区、县和乡人民代表会议为人民管理政权的机关。人民按普遍、平等、直接、无记名投票的原则,选举各级代表,组成人民代表会议,再由各级代表会议选举产生同级政府。1948年8月,华北解放区建立了临时人民代表大会。这个代表大会“是临时性的,也是华北一个地区的,但它将成为全国人民代表大会的前奏和雏型”。⑧在中华人民共和国成立时,华北人民政府的机构成为组建中央人民政府的基础。
1949年9月,在北京召开了中国人民政治协商会议第一次全体会议,会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》规定:“国家的权力属于人民。人民行使国家权力的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。”由于新中国成立初期,举行全国普选的条件尚不具备,于是由全国政协代行全国人大的职权。
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