中国中央与地方关系变迁的过程与趋势（2）

（一）集权与分权（20世纪50—80年代）

走向集权还是分权曾经被描述为中国政策和政治发展的主要矛盾。舒曼（Franz Schurmann）区分了新中国建立初期的两种分权形式，即经济性分权和行政性分权。经济性分权是指权力在国家和生产单位之间的转移；行政性分权是指权力在中央部门和区域性政府之间的转移。在建国之初，作为集权和分权的调和物，经济性分权和行政性分权被引入到1956—1957年间的分权化改革之中，行政性分权随着优先发展战略的出现应运而生，并导致了1957—1958年中央政府向省级政府大规模下放经济管理权和计划权。在20世纪70年代，中央与地方之间再次出现了行政性分权和集权的循环，以及中央部门和地方党政部门之间关系的紧张。中央领导人常常通过再集权的方式来矫正先前过度分权的措施。一段时间后，他们又重新分权，以便提高地方政府推动地方发展的积极性，于是各种政府项目再度上马。尽管再集权活动还在时断时续，不过，总体趋势却是，行政性分权导致了省级党政部门规模的大幅膨胀，这一点与前苏联颇为相似。随着时间的推移，由于再集权的收益逐渐递减，即，每一轮再集权回收的只是上一轮分权的部分权力，省级政府则通过累积每次集权时未能回收的权力和资源，从而变成了行政性分权的净赢家。

有些学者曾大胆地设想，1957—1958年所采取的假如是经济性分权而非行政性分权的话，中央政府便能将其职能定位于宏观管理和规制，以便经济主体能够更为自主地从事生产活动，这便与80年代的经济改革有些类似。如果这一假设能够成立的话，后来60—70年代所出现的集权与分权的往复循环似乎可以避免。然而，考虑到经济性分权战略的亲市场作用与50年代后期主流意识形态之间的不兼容，以及前苏联的去斯大林化、1956年波兰—匈牙利的崛起和中国反右派斗争等诸多因素，上述假定是不合情理的。

行政性分权被当作一种战略一直持续到了20世纪80年代。与此前相比，80年代的财政包干制改革（分灶吃饭）使得省级以下地方政府可以保留较大比例的财政收入，并可以自由地使用这些收入，这被看作增强省级以下地方政府推动地方经济发展的一种有效手段。与其他的授权措施（例如物资管理、投资计划、信贷供给、企业管理方面的授权）一道，新一轮的行政性分权导致了一种被称为“中国式联邦制”的政治现象。在80年代，早期关于行政性分权或经济性分权的优缺点的讨论再度兴起。1985—1986年短暂的经济性分权引起了人们的关注，这次分权是想通过综合性改革战略来解决日渐加大的通胀压力。当1987年引入的行政性分权使得财政权和经济计划权从中央部门下放给地方政府时，经济性分权再次失宠。基于分权战略的讨论，财政联邦制和分权方面的文献与行政性分权对经济增长、治理质量和民族融合的影响的讨论分道扬镳了。例如，有人将1980年代以来中国高速的经济增长归功于财政联邦制条件下地区竞争的激励效应；而有人则认为，虽然1994年的财政改革属于再集权行为，但是经济增长仍在继续，因而这些学者强调了财政联邦制条件下财政约束和硬预算的缺位问题。由于注意到了地方权力日益增长的消极性，如腐败和寻租行为，不少学者认为，其他一些因素似乎比行政性分权能够更好地解释中国的奇迹，这些因素包括中央政府的派系竞争、促使中央与地方偏好同步的联接机制（如人事任免体制）等。