论政府类型从“统治”到“管理”的转变

20世纪后期以来，中国行政体制改革逐渐确立了“服务型政府建设”的战略性目标。服务型政府建设的理论研究顿时成为学术界和实践界的重要论题。然而，就理解服务型政府产生的历史逻辑而言，有必要首先在社会治理的意义上追溯服务型政府出现之前的典型化政府样态及其演进逻辑。可以说，在探寻统治型政府的兴起及其职能、管理型政府的滥觞及其职能模式中，发现统治型政府走向管理型政府的历史逻辑，对于“从管理型政府到服务型政府”这一命题而言具有重要的借鉴意义和启示作用。因此，本文将在社会治理的历史脉络中来系统地展现统治型政府转向管理型政府的图景，同时，试图描绘出与政府类型转变共时演进的“政府职能”变迁。

一、统治型政府及其治理模式

众所周知，人类社会历经(着)“农业社会”、“工业社会”和“后工业社会”的发展阶段。其中，农业社会特指近代之前的社会发展阶段。“农业社会是一个以‘家元共同体’为基本特征的社会……‘家’是家元共同体中的‘点’，‘家’放大后成为‘族’，就有了地域的特征，以共同体的形式出现了，‘族’的放大则是‘天下’。”[1]在整个农业社会历史阶段，“天下观念”深谙于帝王或天子的心中，他们将处于天下的人和土地万物等都看做是“家国”的私有财产，因而也享有对“财产”的任意处置权。也正是由于“家”的观念，处于被统治地位的人逐渐认同了这样一种社会治理关系——被统治者是帝王(或天子)的“子民”，应当自然地服从帝王的统治。相较于古代欧洲，这种服从观念在古代中国表现尤为明显，甚至可以被看做是一种“典型”样态。

近代以来，人们也把“天下”称作“国家”，实际上，它并不是现代意义上的民族国家，只不过是王权发挥支配作用的范围，其边界往往是模糊的和流动的[1]。从社会治理的角度看，存在于农业社会的“社会治理处于一种‘家天下’的状态之中，分享政治权力的要求往往也只能由一些势力较强的‘家’所提出。具体而言，这些‘家’就是贵族和王室，政治权力就是在贵族与王室之间进行着频繁的流转”[2](p. 92)。因而，近代之前人类社会所拥有的社会治理模式在本质上是一种王朝治理模式(或称为统治型治理模式)，王朝及其派出机构和人员构成了治理体系中的治理主体，整个社会治理体系是服务于统治者的利益的。

渡辺信一郎在研究中国古代史的过程中，对传统中国的天下观念和以天下观念为中心形成的政治秩序进行了考察。在谈及“天下与王朝之名”的时候，他认为：“在中国的前近代社会，与今日之国家意义相当的汉语词语，还有天下一词。从战国时代起，天下就已经在确定的意义上被使用了，此后直到清末，都是作为从空间结构方面最为概括性地定义旧中国政治社会的称呼而出现的。”[3](p. 19)“王朝之名被定义为‘领有天下之号’，始自王莽，并成为其后历代王朝国号观念的基础。分裂时期的王朝与异民族入主中国所建立的王朝，多单以国号称呼王朝之名。但是在统一王朝的场合，则都将王朝之名记为‘领有天下之号’。”[3](p. 3)由此，如果说“天下”是对农业社会享有领域治权的国家进行的抽象界定的话，那么，“王朝”就是“天下”的具体化；如果说农业社会的统治型治理模式下存在着“类国家组织”的话，那么，“天下”可以看作为“统治型国家”，“王朝”就是享有统治权力的社会治理主体，或称“统治型政府”。