论政府类型从“统治”到“管理”的转变（3）

反观欧洲社会，自西罗马帝国覆灭后，其长期处于分裂状态，在很长时期内一直存在着教会和国家两股社会治理力量，天主教的势力几乎大于任何单一的世俗国家，因而俗权一直屈于教权而存在着，但是这两种力量在更多的时候是作为一个整体出现的。教权和俗权共同构成了一个封闭性的社会治理体系，共同分享社会治理的权力。神权国家之所以能够维持上千年，得益于教会和国家在社会治理上的相互支持与通力合作。事实上，这两种社会治理主体之间的关系始终决定着西方的统治型治理模式的走向。在欧洲历史上教会和国家曾经围绕着“社会治理权”展开过多次战争，战争的结果是教权和俗权的对立关系在君主那里得到了统一，于是诞生了“绝对国家”。“绝对国家是作为一个特殊的过渡形态出现的，它虽然创造出了国家的概念，却在很大程度上依然属于一种王朝治理，并且是一种绝对化的王朝治理，即君主而非贵族成为王朝的代名词。”_[2](p. 232)总体上，欧洲王朝治理模式虽然缺乏中国王朝治理模式的一以贯之的连续性，但是它依然存在着较多的更新因素，为我们提供了一个较为完整的由王朝模式转向现代国家的图谱。

二、统治型政府的职能

农业社会的共同体形式(从家庭、家族到天下)都是以身份而建立起来的，“身份即是共同体赖以存在的前提，也是确定共同利益边界的手段。……如果说在某一王朝的统治区域内也有共同利益的话，从根本上，也是服务于统治阶层的共同利益需要的”[2](p. 228)。统治型社会治理模式所蕴含的基本逻辑是一种“国家本位主义”——承认“社会之上有一个独立的国家实体，国家是掌握在统治者手中的，而统治者又是有着自身的特殊利益要求的，政府无非是服务于这种特殊利益要求”[8](p. 218)。由此，农业社会的“统治型国家”的治权完全掌握在领主(贵族)或皇帝(君主)手里，领主或皇帝及其王室成员、派出机构和人员在实质上组成了朝廷(即“统治型政府”)，君王的统治利益正是通过朝廷对全社会的治理来实现的。

王朝模式下的“统治型政府”，尚不具备现代政府所拥有的职能体系，所从事的行政管理活动充其量属于一种“类行政”行为，具有以下特征：(1)有着相对固定的行政等级序列；(2)有着固定的行政管理人员；(3)有着相对稳定的自上而下的行政授权；(4)最为根本的还是处于社会秩序的需要而从事的管理，这一点是它区别于其他形式的管理的根本[9](p. 42)。人类社会的早期乃至整个农业社会的历史阶段，统治型政府的主要职能一直是“维护等级秩序”，政民关系就是统治与被统治关系，即所谓“劳心者治人，劳力者治于人。治于人者食人，治人者食于人：天下之通义也”[10](p. 111)。而且，统治型政府的集权式统治职能是被一以贯之地保持和加强的。

古代中国的政府是由“君王”根据政治需要并按自己的意志组建的统治机构，政府无论形式如何，都是人民的统治者。那么，统治型政府的统治职能在“等级秩序的维护”上到底体现在哪些方面？在研究中国社会史时，熊得山发现，“封建国家的政事，不外所谓‘兵刑钱谷’等项，大概在武备方面，是准备开疆扩土或保国为民；在内政方面，是要维持等级的秩序，驯服人民，使‘出粟米麻丝以事其上’”[11](pp. 11-12)。可见，王朝模式下的君王所关心的首要事务是等级秩序的维系，统治型政府的基本职能就是“阶级统治”(或政治统治)，至于社会管理则是被严重忽视的。

其实，统治型政府的统治职能，不论武备战争抑或内政维序，都是围绕着农业社会最为重要的生产资源——“土地”展开的。在农业社会，土地是最为重要的生存和生活资源。王朝的统治者将土地作为自己的私有财产和财政的主要来源，寄附于土地上的农民则视其为生存的“命根”。因而，“土地”理所当然地成为了统治者实现阶级统治的“物质依托”。在某种程度上，农业社会的历史就是一部以争夺或使用土地为中心的历史。在春秋战国乃至更早的历史时期，几乎所有的战争都围绕着争夺土地而展开，使用土地仅仅是作为争夺土地的附属地位。所谓的“开疆扩土”无非就是君王不满足于现有统治的需要，通过战争抢夺土地资源的行为。而且基于土地的重要性，主宰王朝的君王们特别看重对于土地的占有，并将其作为发挥统治职能和维护统治利益的重要内容。大约在秦王朝统一之后，这种通过战争抢夺土地资源的行为从发生的频率和强度上呈现递减趋势，合理地使用土地逐渐成为君王和将相需要考虑的核心问题。

依据对土地的占有或使用，可以将农业社会划分为两个历史阶段：以“争夺土地”为统治职能核心内容的“前农业社会”阶段和以“使用土地”为统治职能核心要素的“后农业社会”阶段。第一个阶段出现在战国之前，虽然在秦之后的王朝也曾经出现过一些土地争夺的战争，但是这样的土地争夺已大不如战国之前的水平。战国末期尤其是秦王朝统一六国标志着土地至以利用时代的降临。这种历史分期将有助于我们发掘农业社会的“战争”的真实意义、发现统治型政府对战争的态度之演化逻辑。春秋时期，中原人们认为国家最重要的两件大事是战争与祭祀。而在秦汉之后、尤其是唐宋之后，“中央帝国的统治者皇帝，只有在力所能及的情况下，为了维护其权力以及与此相关的贡品利益，才会干涉这些外部地区的行政。因此，离王室统治地区越远的朝贡诸侯国，受到王权的干涉也就越少、越弱”[6](p. 31)。在一定程度上，这种对战争的态度的演变很好地诠释了君王在实现政治统治中从争夺土地向使用土地的转变。另外，对“使用土地”的重视，也可以从大兴水利和修筑河堤等方面窥见一斑。当然，统治型政府对土地的使用体现在发展经济方面，也酿成了重农轻工商业的格局。例如，“历代王朝都一脉相承地实行重农轻工商业。因为统治者认为农业是基本的财源，对于工商业则视为无足轻重”[11](p. 12)。