论政府类型从“统治”到“管理”的转变（2）

统治型政府作为一种享有“类行政”职能的政府形态一直持续到工业社会诞生之前，在共时态的意义上，统治型政府有着典型和非典型的分别，一般而言，古代中国的王朝治理体系是统治型政府的典型形态，古代欧洲存在的王朝治理体系处于非典型位态。但是，就历时态的角度而言，西方统治型政府经由神权国家、绝对国家向现代国家的政府演变脉络却比中国经由领主封建制王朝、皇帝专制王朝到现代政府的演变更为清晰。

就古代中国的王朝治理体系而言，中国的王朝经历了领主封建制和皇帝(君主)专制两个阶段①，这两个阶段的分水岭大体出现在战国末期以及秦王朝诞生之际。秦王朝之前的古代中国，夏、商、周实行的是一种领主封建制，即“以天子为天下共主，通过分封制，各级封君获得专制权力，但是这种权力在空间上受到限制，仅对统治区内的直接统治部分享有完整权力”[4](p. 4)。其中，周王朝的领主封建制是在公元前12世纪末推翻了东部平原的商族各国后，通过将周王子和王室成员分封到黄河下游地区，以统治此前敌人所据之地，而建立起来的严密的驻防体系。起初，基于血缘关系的纽带和预防敌意民族的安全考量，各个封建领主(被授予封地的公侯)对周王室怀有绝对的忠诚。

然而，随着时光的流逝，土著对公侯的敌意逐渐减弱、宗法制度赖以运作的友爱之情逐渐消失，他们与周王室的血缘关系也就不可避免地失去了往日的重要性。正是在公元前770年的内乱之后，西周王朝的都城落入西戎之手，王室被迫东迁，从此，周王已不再是一个溥天之主，尽管在名义上周还统治着整个中国，但是它已经衰落到和它此前所封诸侯一样的地位。春秋之国都拥有实际上的统治权，虽然在名称上有“公”、“侯”、“伯”、“子”、“男”的不同，但在统治权上是一样的[5]。这种局面的出现对基于“天下”理念而形成的领主封建制王朝治理体系以沉重一击。“战国诸侯的数目，由于战争而锐减到少数几个统辖合理的统一国家，最后，于公元前221年，名义上的王朝及所有其他的封臣都被扫除之后，秦王成功地将整个中国并入‘中央帝国’，并入它的世袭领地。”[6](p. 38)人类社会开启了郡县制取代封建制的积极尝试，古代中国王朝治理体系进入一个新的发展阶段——皇帝(君主)专制时期。从秦王朝到清朝，除个别时期外，大部分时间内都保持了统一的王朝形式，即使在分裂时期，各分裂的朝廷也在其统治区域内维持中央集权的体制，“天下之事无小大皆取决于上”②，国家的统治和治理权力高度集中于皇帝(君主)一人。

比较领主封建制和皇帝(君主)专制可以发现，它们在治理主体上存在着明显的差异。例如：领主封建制中处于统治集团地位的“公”、“卿”、“大夫”、“士”等，他们所拥有的权力虽然依次递减，但是总体而言是这四个社会阶层共享社会治权；而皇帝(君主)专制是建立在以父系家长制为核心的宗法制度基础上，是一种围绕着皇帝而建立的等级森严的权力体系。皇帝一人独揽大权，虽然在皇帝周围有所谓的官僚体系来辅佐朝政，但是这些官员所享有的与之前的“卿大夫”而言要小得多。当然，存在于他们之间更多的是相同之处。比如，它们共同建立在以父权家长制为基础的宗法制度上、对少数民族实行“因俗而治”的政策等。中国王朝治理模式还有一个非常重要的特点是始终注重“神权与行政权”的有机结合，只不过在不同的时期神权的地位有所差异。在考察夏、商王朝的政治性质的时候，李济认为它实含极浓厚的神权性质，是一种“对祖先崇拜的神权政治”[7](p. 20)。《史记·殷本纪》曾经记载：“帝太戊赞伊陟于庙，言弗臣，伊陟让，作原命。”既然僧侣是天子所不能臣的，所以僧侣完全有可能废置天子，在历史上，难免也会发生天子与僧侣之间的斗争。不过，中国的王朝治理从来没有受到过独立的僧侣集团的统治，尤其在周王朝之后，神权却逐渐成为王朝治理权获得合法性的一个工具而已，“皇帝也必须通过他的神性品质证明他是由上天委任的统治者”[6](p. 27)。大致上，中国在夏商时期可能也经历过神权高于俗权的情况，在周之后统治者们虽然对神崇拜却是在假“神之旨意”来获得社会治理权力的合法性，神权要次于王朝的治理权。