论政府类型从“统治”到“管理”的转变（7）

市场经济对现代国家和政府的基本要求就是法制，它可以在法律的制度下赋予人民参与经济和社会活动的自由与平等权利。正是在这一过程中，托夫勒发现社会发生了一个奇异的现象：“在政治方面，第二次浪潮中的政府发现自己被生产和消费之间的新突破撕裂，阶级斗争逐渐被更大更深的冲突掩盖，那就是生产者(工人和管理人员)要求更高的工资、利润和红利，而消费者(包括同样一群人)要求较低的价格。经济政策就在这个支点上摇摆。”“生产和消费分裂的现象成为所有工业社会和第二次浪潮社会的特征，并且影响到人的心理和对人格的假设，所有的行为都被视为一连串的交易。继以往建立于友谊、亲属、部落、封建关系的社会之后，出现了奠基于或明或暗的合约之上的第二次浪潮的文明。”[17](pp. 26-27)作为一名社会思想家，托夫勒对这种社会现象的把握是比较准确的，然而，他以“政治方面”的视野考察了这一问题，真正表达的却只是私人领域发生的事情，因而并不是真正意义上的政治学阐释。实际上，如果用政治学或行政学的视角来探查，托夫勒所指的现象就是普遍存在于工业社会的“社会成员身份的二重化”[21](pp. 127-128)，预示着国家和社会在近代社会分离的基本事实。当然，在本质上，这是由市场经济决定和促成的。也就是说，市场经济孕生的近代社会，在本质上与统治型治理模式是不相容的，它呼唤一种新型的政府即管理型政府，来为社会的发展提供公平、公正、高效的管理。这种新型的政府将应市场经济的客观要求，扬弃统治型政府围绕着统治目标所形成的制度、而选择以管理目标为核心的制度体系。在统治型治理模式向管理型治理模式的转变中，发端于企业管理中的技术手段(如，标准化、科学化)被韦伯等人运用到政府管理中，最终形成了一套相对完备的官僚制体系——管理型政府的行政运行体制。

综上，欧洲的国家在率先走向工业社会历史阶段的时候，通过一场“法的精神”的启蒙运动扫除了工业化道路上的障碍，又通过工业化、城市化和市场化向国家提出了提供自由与平等的要求，促成了统治型政府向管理型政府的转型。同时，也改变了他们试图通过“模仿”而赶超中华农业文明的基本策略，而是走出了一条“创新”的道路，依靠工业革命积淀的雄厚势力最终实现了赶超的梦想。

四、管理型政府的特征与职能

近代以来，社会的复杂性和不确定性不断增强，挑战了传统的统治型治理模式。“农业社会治理活动中那种完整的权力不能适应工业社会处理复杂问题的要求，所以，需要通过权力的分化，由不同的人去掌握，并在相互协作的过程中去解决复杂问题。”[20]因而，尤其是在市场经济的催生下“自由”和“平等”理念最终成为拆解王朝治理的利器，管理型政府的产生成为历史的必然。

作为一种现代政府的基本形态，管理型政府的行政自觉意识主要来源于伍德罗·威尔逊和弗兰克·J. 古德诺。因为，威尔逊的《行政学研究》(1887)和古德诺的《政治与行政》(1900)都阐释了“政治与行政二分”原则，为政府的行政功能从政治功能中分化和独立出来提供了依据。威尔逊认为：“行政管理的问题并不是政治问题，虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需自找麻烦地去操纵行政管理机构。”[24]古德诺进一步论证了威尔逊的这一提法，“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能……这两种功能分别是：政治与行政。政治的功能是指国家意志的表达；行政的功能是指国家意志的执行”[24](pp. 9-11)。“如果说威尔逊所强调的是行政运行的技术特殊性的话，那么古德诺则对行政的功能作出了明确的定位，即把行政定位在国家意志的执行上，这就为政治与行政二分原则找到了功能依据。”[25]