论政府类型从“统治”到“管理”的转变（8）

管理型政府的管理技术主要来源于19世纪末、20世纪初发生在企业中的管理革命。我们知道工业革命“使工厂制度取代了家庭生产制度，并且在很多方面提出了许多以前从未遇到过的管理问题。概括地说，这些问题可以分成三类：(1)有效地使技术、材料、组织职能和生产过程结合起来的组织问题和方法问题；(2)为了实现预想目的，如何促进、发展、激励和控制人的行为的人事问题；以及(3)为了实现目标，如何把上述两方面融合在一起的管理问题”[19](pp. 113-114)。在这种情况下，泰勒和法约尔分别提出了科学管理理论、一般管理理论。泰勒从基层做起的，采用一种“自下而上”的视角来解决企业的效率问题，提出了科学管理理论，核心观点包括：工作定额原理，标准化原理，工人和雇主方面的“精神革命”以及例外原则。与泰勒不同，担任企业经理的法约尔选用了一种“自上而下”视角，开创了组织研究理论。他最主要的贡献是，提出了管理的五要素说(计划、组织、指挥、协调、控制)和管理的14原则。在他的影响下美国的古典行政管理理论，既是现代组织理论的批判对象，也是现代组织理论的前奏。

管理型政府的行政运行体制主要源于马克斯·韦伯的“官僚制”组织(或官僚集权组织)。米勒在《马克斯·韦伯》一书中，称“韦伯是德国的亚当·斯密”[26]。因为，亚当·斯密曾发动一次攻击以摧毁阻碍资本主义发展的英国重商主义政策，而韦伯的贡献在于“对旧传统以及在经济中使用政治控制的抨击”促进了资本主义的发展。雷恩指认，“韦伯看到了为管理大型企业建立合理基础的必要性，经他研究，结果提出了官僚集权组织是理想的组织结构的概念。对于韦伯来说，‘理想’并不是指合乎需要，而讲的是组织的‘纯粹形态’。……理想的官僚集权组织将作为一种标准模式，以便于说明从小规模的企业(‘世袭’)管理过渡到大规模的专业管理的转变过程”[19](p. 253)。

马克斯·韦伯的官僚制组织理论是通过对权威的三种纯粹类型的研究而推演出来的。他认为，“正当支配具有三种纯粹类型。正当性要求的效力可能会建立在理性基础上(合法权威)、传统基础上(传统权威)、超凡魅力的基础上(超凡魅力型权威)”[27](p. 322)。其中官僚制组织是建立在合法权威的基础之上的，“辅之以官僚行政班子的合法权威，有赖于人们接受以下各相互依赖的观念之效力。1.在工具理性或价值理性或两者兼备的基础上，经协商或强制而确立的、至少是要求组织成员服从的任何既定的合法规范。2.任何法律体系实质上都存在于一个通常是被特意建立的和谐的抽象规则体系中。3.因此，典型的权威人物——‘上司’——本身就是在服从一个非人格的秩序，他在发号施令时的行动就会以该秩序为取向。4.正如一般所说，服从权威者只是由于身为组织的‘成员’才服从权威，而且他服从的只是‘法律’。5.一般认为，组织的成员在服从权威人物时不应服从权威个人，而是服从非人格化的秩序”[27](pp. 323-324)。因此，韦伯指认，“行政合法权威的最纯粹类型就是利用了官僚制行政班子的类型。就最纯粹的类型而言，最高权威下的整个行政班子是由各个官员组成的”[27](pp. 325-326)。19世纪末以来的历史事实证明，官僚制行政组织确实具有重大的历史功用。最为明显的是，它所提倡的“纪律化”、“非人格化”、“机械化”等管理理念，很大限度地提高了行政效率，使得管理型政府承担起因社会复杂性增强和市场经济发展而离析出来的社会管理职能。