论政府类型从“统治”到“管理”的转变（9）

近代以来，社会治理的主题始终是围绕着政府与市场的关系展开的，管理型政府的社会管理职能也是随着市场经济的发展而成长和完善的，更确切地说，管理型政府的社会管理职能是在市场经济中的交换关系基础上成长起来的。因为，从财富和资源配置方式出发可以将人类社会界分为分配关系主导和交换关系主导两种形态。分配是传统农业社会对资源配置的主导方式，而交换恰恰是市场经济中所要求遵循的资源配置方式。在整个农业社会历史阶段中，在人的社会关系体系中，分配关系一直处于主导地位。在农业社会王朝治理模式下，君王视天下的一切皆归属于自己的王朝(或“家”)，因而，当然的占有稀缺的物质资料，再加上森严的等级权力体系对这一体系的维系，分配关系的确立成为了现实。在某种程度上，“分配产生等级差别，等价差别也必然要求分配关系与之相伴”[28](p. 47)。正是由于“分配产生等级差别”也决定了统治型政府的社会管理职能是内含于并且尚未从统治职能中离析出来，而且，即使在农业社会发生了王朝更替的现象，也只不过意味着一种分配关系的结束、另一种分配关系的开始，意味着统治职能的无实质变化性“移位”。

从身份到契约的转换是工业化的一个向度。“契约”是市场经济中交换关系得以发生的一个必要条件。由于社会复杂性增强，工业社会已经逐渐成为一个陌生人的社会，陌生人之间的商业往来最需要的是一种信任，契约正是发挥了输送信任的功能。同时，市场经济所提倡的自由和平等也是在契约之中得到了文件性的保障。交换行为的出现和交换关系的发展，也为农业社会的“等级差别”的社会治理模式做出了掘墓的准备。事实上，统治型政府最终在交换关系面前败下阵来，因为交换关系首先摧毁了“分配”的资源配置方式、弱化了等级秩序，进而瓦解了王朝所拥有的“统治”合法性。因而，从这个意义上讲，市场经济其实就是一种交换经济，它最终导致了社会管理职能从政治统治职能中分化出来并逐渐取得中心职能的地位，政治统治职能仅仅成为了维护社会管理职能的一个必要要件。或者说，“市场经济要求政府的角色得到重新定位，即要求政府在性质上从权力的集中代表者转变为社会管理的执行者；在职能上从维护政治统治转向履行社会管理职能；从地位上从以自我为中心到以服务社会为中心；在信念上从执行‘为民做主’的义务转变为承担维护社会公序和代表民意的责任，从而接受社会的监督和批评”[8](p. 220)。

政府职能从以政治统治为主导向社会管理为主导的转换，是真正人类文明史的开始[8](p. 218)。在近现代历史上，管理型政府先后承担了“保护型职能”和“干预型职能”③。管理型政府的角色位移主要体现在政府经济职能的成长之中。在自由资本主义时期，政府担任的主要是“保护者”或“守夜人”的角色，政府的职能主要是一种“保护型职能”，即“站在市场之外去为市场的发育和成长提供一定的政治条件和社会环境，保证市场竞争的有序化”[8](p. 221)。这一时期的思想家们(如洛克、卢梭、斯密等)基本上都相信“市场通过自动调节，征服全部经济，并使之合理化”[28]，赞同限制政府的职能，并且仅仅是在考虑到维护市场经济发展的目的时而为政府预留了“守夜人”的角色。例如，经济史上的“乐天派”经济学家亚当·斯密对资本主义充满信心，认为经济进步是资本主义的主要成果。当然，这一成果的取得主要是由“看不见的手”来引导，在《国富论》中，他曾描绘了这样一个过程：“单个的个人……所盘算的也只是自身的利益……由一只看不见的手引导着并最终增进了社会的利益，虽然这最终的结果就是促进全社会的经济增长和人民生活水平的提高。”[29](p. 37)虽然斯密被视为放任经济的信徒和政府的批判者，但他并非真的反对政府干涉经济事务的所有行为。他认为政府具有四项基本功能，“首先，政府具有防止形成垄断、保障竞争环境的作用；其次，政府具有保护国家免受外国侵犯的作用，《航海法》的颁布和政府的国防支出是必要的；第三，政府必须保证国内的秩序和安全；第四，如果一个国家外部性过大的时候，政府可供应公共产品”[29](p. 41)。现在看来，斯密的四项政府职能中，除了第二项国防职能属于政治统治职能之外，其余三项皆属于保护型的社会管理职能。因而，在自由资本主义时期，政府的职能被限定在不干涉市场运行却又要为市场发育和成长提供保护环境的“保护人”角色。也正是在这一时期，形成了“保护型政府职能模式”。