俄罗斯的生态文明及其对中国的启示（8）

2.保证国家生态决策的正确性 

在制定国家的长远发展规划中充分发挥生态专家学者的作用。制定国家发展规划时，适当给予生态专家一定的席位，因为以往生态专家缺席制定的规划很不现实，较少考虑生态因素。苏联党和政府1987年制定的《2005年远景环境保护和合理利用自然资源的国家纲领》中的水力发展规划，对于自然保护极为不利，甚至相当危险，而俄罗斯科学界是靠侦察的方式才得知该规划的内容。政府有义务保证主要生态研究专家经常得到有关地区社会经济发展的结论和前景，以及有关环境生态状况的信息。没有生态专家参与的国家最高生态决策的正确性就可想而知了。 

国家生态问题的最高决策者应自觉抵制经济利益的诱惑。如果国家最高决策层为了经济利益而对于损害生态环境的生产工艺和生产项目监督置若罔闻，由此带来的生态灾难很难避免。在美国生态危险等级最高的制氨工厂，竟然建在乌克兰敖德萨市的具有全苏意义的疗养区内。类似情况还有建在塔吉克斯坦的苏法合资的萨腊欣制铝联合企业，建在梁赞的意—苏制革联合企业，建在里海沿岸的田吉兹和卡拉一恰干纳赫石油化工综合企业等。更加令人震惊的是，俄罗斯联邦国家杜马竟然为了经济利益，完全无视生态专家的警告，通过了与社会生态利益相违背的法律。2001年的《关于对〈俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国环境保护法〉第50条补充的规定》，推翻了环境保护法第50条明令禁止他国输入放射性废物的规定，为输入外国核反应堆的辐射性热能装置扫清法律障碍，而俄罗斯目前尚无力应对这种生态隐患。立法机构之所以一意孤行，置潜在的巨大生态危机和公民的健康威胁于不顾，是因为最高决策层难以抵制200亿美元经济利益的诱惑。生态问题的国家最高决策层的行为如果不能受到宪法和环境保护法的约束，生态利益岌岌可危。 

3.保障生态政策的执行力 

提升政府环保机构的地位，建立统一的国家级生态协调机构，可以从体制上克服既得利益和地方保护主义的干扰。20世纪70年代，苏联的环保职责由11个部委分担，众多的机构责任交叉或重叠。各部门不是从国家整体利益出发考虑和处理生态环境保护问题，而是围绕自身利益各行其是，抛出规模宏大的工程项目套取中央大笔资金。为了克服多头管理、权责分散带来的效率低下、执行力不足的困难，苏联成立了权力很大的权威环境管理机构，只是随着生态环境问题日益恶化而未见成效。中国宜以此为鉴，考虑建立协调各部门的国家生态鉴定的机制和机构，在法定程序上否决没有“生态—经济”论证的任何国民经济建设方案和地区计划，严格监督遵守和正确运用已通过的法令，制止各部门，尤其是禁止高级政府部门企图擅自解释现行法令。在立法程序上确认生态鉴定结果只向最高决策层汇报，并确保环境评价（生态鉴定）机构有权停止或完全禁止各经济部门违反环境保护和资源保护的设计工作和生产活动。 

建立生态建设导向的干部考评体系，提高法律、政策法规的执行力。苏联社会主义制度设计之初，是想借助计划经济的发展优势，让经济发展和环境保护齐头并进。但是，高度集中的政治思想体制使得生态问题不能进入政治决策主流，抑制、压制了社会生态力量的发展。苏联实行的经济加速发展战略和干部考核制度客观上刺激了经济的快速增长，却使环境保护优先的政策落空，环境指标总是给经济指标让路，导致保护环境立法因执行不力而以失败告终。事实表明，没有政治体制的保障，生态导向和生态指标无法落实，生态保护规划变成一纸空文。毋庸讳言，中国生态政策也遭遇了GDP的速度崇拜挤占生态决策的尴尬情况。为了避免苏联环境立法执行力不足的局面，很有必要建立和实施生态发展导向的干部考评和升迁体系，斩断摧毁生态执法力量的根源。 

4.完善生态鉴定制度 

与中国环保和经济发展并重不同，俄罗斯的生态鉴定更侧重于预防人的活动对自然环境可能产生的不良影响，以及实施后带来的不良社会、经济及其他后果，并且生态鉴定的对象，首先是生态政策，具体包括联邦和联邦主体实施的、可能对自然环境产生消极影响的规范性和非规范性法律文件草案，以及需要联邦和联邦主体批准或认可的法律文件等，其次才是俄罗斯境内企业组织和其他经济活动项目的新建、改扩建、技术改造、歇业和关闭的经济技术论证和方案。而中国相应的环境影响评价虽然已经由建设项目评价扩大到规划评价，但是对于政策的评价和鉴定尚处于缺位状态。同建设项目和规划相比，政策的影响范围和深度更加重要，尤其需要加以鉴定。