国外非政府组织的管理模式及对中国的启示（5）

三、国外非政府组织的监管对中国的启示

我国已进入人均GDP3000美元的“发展黄金期”与“矛盾凸显期”，同时也是境外非政府组织在我国活动的活跃期，伴随跨国公司进入中国大陆的同时，大量境外非政府组织也纷纷登陆中国，参与到中国社会生活各个层面。我国不仅面临外国NGO的治理难题，也面临如何使国内NGO发展、走出国门以服务国家战略、塑造大国形象、承担大国责任的挑战。因此，有必要分析借鉴外国NGO的管理经验，结合中国NGO的实际发展情况，加强对外国非政府组织的管理，趋利避害，对全面建设小康社会、有效舒缓社会矛盾与保持社会稳定、构建和谐社会有着重要意义。

　　（一）制定完善统一的非政府组织管理的法律体系

目前，对于非政府组织的管理，我国已初步形成了以法规、政策、规章和地方配套法规组成的政策法规体系。从立法角度，我国主要有5个行政法规，即《事业单位登记管理条例》（1998）、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《社会团体登记管理条例》（1998年）和《基金会管理条例》（2004），详细规定了非政府组织的登记、监督管理及奖励惩罚，对国内外非政府组织起双重规范作用。《外国商会管理暂行规定》（1989）是单立的规范境外非政府组织的法规，此外《关于鼓励台湾同胞和香港澳门同胞投资的规定》和《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》（2004）中也涉及了对境外非政府组织的登记注册。除了涉外基金会及外国商会在中国的活动有明文的国内法规规范外，其他境外非政府组织在华活动尚无明确的法律法规。现有的法规也限于国务院颁布的行政法规，其立法层次不高，没有上升到法律的高度，内容侧重于登记程序，相应领域的立法工作也滞后于非政府组织的发展。由于这些法规部分内容已过于陈旧，条款过于抽象，缺少可操作性。因此，应结合我国的具体国情，加快制定统一的非政府组织法，合并完善民法、刑法和行政法等部门法有关非政府组织的规定，将境外非政府组织纳入政府统一的监管法律规制体系，规范和监督境外非政府组织在华活动。

　　（二）设立专门的境外非政府组织监管机构

我国对境外非政府组织的管理持比较谨慎态度，在实践中对在华境外非政府组织推行“不承认、不取缔、不干预”的三不政策。即，中国政府不承认在华境外非政府组织的法律地位，不取缔已来华活动的境外非政府组织，也不干涉它们的内部事务，但它们不得危害中国的国家安全或社会稳定。在这种谨慎而又“默许”的态度下，我国对国内外非政府组织实行“归口登记、分级管理、双重负责”的管理模式，即必须通过一个行业主管部门的审批，先取得“行政合法性”后才能获得“法律合法性”，这样使得许多非政府组织包括外国非政府组织不愿注册登记而游离于法律和主管部门的监管之外。对非政府组织的业务管理分散在外事、扶贫、教育、妇联、卫生、环保等各个部门中，接受对口政府部门的管理。这种分割的格局使地方政府对境外非政府组织缺乏信息了解和掌控，根本无法进行有效监管。

因此，要推进非政府组织管理体制改革，改革双重管理模式，建立单一登记管理体制，取消业务主管单位，简化登记注册程序，形成宽进严出过程监管的制度安排，积极建立全国统一的非政府组织登记管理和执法信息系统，形成高效的快速反应机制，将重要信息和重大事项向社会公示，提高非政府组织运作的透明度，使其处于政府和社会多重监管之下，引导非政府组织规范自身行为，增强社会责任感、社会公益意识和社会公信度，逐步建立自律和诚信的长效机制，加快非政府组织的自治化进程。要设立专门的境外非政府组织的归口监管机构，指导、管理和协调境外非政府组织的在华活动，减少其活动的盲目性，改变多头管理、各自为政的现象。严格规定境外非政府组织登记程序、涉外活动、权利义务等，明确其宗旨、使命和价值，确定其活动的内容领域、地域范围以及约束要求，如只限于从事社会事业和发展活动，不得参与政治活动等。