“平衡论”与“政府法治论”的同构性（4）

其次，行政执法中公正和效率的平衡。行政执法是行政法治的实现环节，是行政立法的实际效果。缺乏程序限制的行政执法易导致行政专横，行政执法阶段往往特别突出地表现出行政机关与行政相对人法律地位不对等的特征。为了平衡行政机关与行政相对人在执法阶段的地位，许多国家普遍以行政程序规范行政行为，从而保护公民权利，并扩大参与机制。在行政执法阶段，实现行政机关与行政相对人之间的平衡主要是通过现代行政程序来实现的。现代行政程序的设立以民主和公正为宗旨，赋予了行政相对人知情权、辨论权、申请回避权、申请补救权等一系列程序性权利。公民可以借助现代行政程序来抗衡行政机关的执法权力，并且能够参与行政权的行使过程，从而从单纯的行政客体变成了可以通过行政程序制约行政行为的主体，体现了程序上的公正性。从效率角度看，“对行政机关而言，遵守程序会耗费一定的时间和金钱，但如果这能减少行政机构运转中的摩擦也是值得的。因为程序促进了公正，减少了公众怨苦，其作用是促进而非阻碍了效率。” [15]这样便可以形成民主价值和效率价值有机统一的行政体制。公正和效率是矛盾的，又是统一的。从民主政治角度看，行政程序的平衡作用非常明显，相对于单一的“管理论”而言有了很大进步，同时又克服了很可能导致效率降低的“控权论”的弱点。现代行政程序在保证公正的同时也保证了效率，其对行政机关的外部效果则明显有利于实现政府与人民法律地位的平等。行政执法程序如果做到了公正与效率的平衡，就既能保障人民权利，又能保障政府功能，从而使政府与人民地位的平等性得到进一步彰显。

二、“政府法治论”的精髓在于追求政府与人民法律地位的平等

中国当代行政法自20世纪80年代起步以来，其迅速崛起的重要原因之一就是行政法学理论的研究相应跟进并适度超前。笔者认为行政法（行政法学）的理论基础研究工作是一项事关行政法发展方向、道路和制度构建质量的基础性工作。因此，在应松年、朱维究、方彦三位学者开展行政法理论基础探讨并提出“为人民服务论”观点之后 [16]，笔者于1989年发表了《论我国行政法学的理论基础》一文， [17]提出我国行政法学的理论基础可以概括为：政府由人民产生、政府由人民控制、政府为人民服务、政府对人民负责、政府与公民（人民）关系平等化这五个方向，并由这五个方面构成一个有机联系的整体。当时这一观点被学者归结为“人民政府论”。 [18]之后笔者将政府与人民的关系引申到政府与法的关系上，认为这样做更贴近行政法的要求。因此，行政法的理论基础应该归纳为：政府由法律产生、政府依法律管理、政府由法律控制、政府对法律负责、政府与公民（人民）法律地位平等这几个方面，并由此明确概括为“政府法治论”。 [19]“政府法治论”一方面以政府为切入点，突显了行政法与其他部门法的区别；另一方面以行政权为中心，把与行政权运行相关的各环节都纳入行政法理论基础的视野，多角度、多层面、多环节地对政府与公民的动态平等关系进行规范，其目标是建设一个平权型的法治政府。笔者与章志远博士曾强调“平权型政府意味着政府与公民关系的重新定位，是对法治政府终极目标的阐述”。 [20]其主要理由如下。

（一）政府权力的模式与目标价值

政府的存在和正常运转以拥有行政权为前提，我国行政权的主要载体是各级政府，因此，“政府法治论”首先认定我国最主要的行政主体就是各级政府。行政法的主轴就是政府与人民的关系，就是行政权力与公民权利之间的关系，行政法的根本任务就是落实宪法关于政府权力与人民权利之间关系的指引。“政府法治论”认为“我们所需要的政府”的特征有五：从权力的来源看，是民主型政府；从权力的性质看，是有限型政府；从权力的功能看，是善治型政府；从权力的本质看，是责任型政府；从权力的发展态势和理想目标看，是平权型政府。 [21]这一核心思想从五个重要的维度 [22]对政府权力进行了分析。