行政自由裁量基准质疑

摘要:  行政自由裁量基准是近年来我国行政法学界和行政法治实践关注的热点，其在理论和实践中似乎都已趋于成熟。然而，这一命题存在重大理论误区和实践困惑：作为基准的规则将裁量行为变为羁束行为，将外部行为内部化，将行政个案处置抽象化，将行政权利变为行政义务。基于此，对行政自由裁量权的控制还是应当回归到法律原则中来。传统的自由裁量权控制原则如比例原则、重大事实的误认无效原则、正当目的原则和平等原则等都是有用的。在此基础上我们亦可以建构一些具有我国特色的裁量原则。

关键词: 行政自由裁量 裁量基准 法律原则控制

行政自由裁量基准是我国行政法学界和行政法治实践关注的热点问题之一。就行政法学界而言，诸多学者将行政自由裁量基准作为行政自由裁量研究的基本范畴，并提出了一系列颇新的有关行政自由裁量基准的论点①。就行政法治实践方面来看，行政自由裁量基准已经成为行政法制度之一种，这个制度尽管还没有成为中央层面的行政法制度，但在地方行政法制度中却已经非常普遍了，其或者以规范性文件的形式出现，或者以政府行政命令的形式出现，或者以政府规章的形式出现②，说它已成为我国近一两年来行政法治中一道亮丽的风景线并不为过。行政自由裁量基准在理论和实践中似乎都已经趋于成熟，尤其一些地方的行政法文件关于行政自由裁量基准作了极其详细的规定，而且其操作水准大大超过了人们的想象。行政法学界和行政法治实践之所以会将行政自由裁量基准这样一个并非行政法中绝对正当的命题炒得如此之热，在笔者看来是有其深层原因的，一方面，我国行政法实践中一些行政主体的非理性执法行为引起了公众对行政权行使的不满，那么，出路究竟在哪里呢?人们便将行政主体自由裁量权过大作为问题的症结，进而以制度形态即以确定裁量基准的形式对行政自由裁量权进行限制。另一方面，我国行政法学界长期以来强调实用主义的研究方法也是促成这一问题热起来的原因。即是说，我国行政法学界常常将行政法实践的状况作为研究的风向标，在人们普遍关注行政执法问题时，学界自然而然地引起了对非理性执法及其控制措施的研究，行政自由裁量基准的相关理论正来自于行政法治实践对这个问题的普遍关注。同时，还应指出，近年来我国行政程序法及其理论的相对停滞、我国行政组织法及其理论的相对稳定化、我国行政救济法及其理论的相对停滞使学者们在行政法学研究中存在一定程度的迷茫③，在这种迷茫中行政自由裁量基准似乎为整个行政法学研究找回了自信和方向等，上列诸方面都是这一问题热点化的原因。然而，在笔者看来，行政自由裁量基准的理论和实践还存在诸多疑惑。一定意义上讲，行政自由裁量基准的命题本身就是一个伪命题。说它是伪命题，既基于其理论上的不可证立性，又基于其在行政法治实践中的反法治进步性，但令人遗憾的是这样一个难以成立的行政法命题，目前仍然是行政法学界和行政法治实践的热点问题。若让这样一种趋势继续发展下去，对行政法理论和行政法治实践最终都会带来损失。正是基于这样的担忧，笔者撰就本文，拟对行政自由裁量基准的理论误区和实践困惑提出质疑，并提出初步解决出路。