高宏存：以体制创新推动文化大发展—十八届三中全会精神解读

高宏存 国家行政学院文化政策与管理研究中心副主任/教授

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今天给大家在这里就这样一个话题“以体制创新推动文化发展繁荣”作报告。我想以我们刚刚结束的党的十八届三中全会落实深化改革的这样一个《决定》出发，更多的着眼于我们这样的大型公益性文化机构在未来发展当中具有的机遇，同时也对我们现在的机制存在的问题做以思考。从文化的视角来谈三中全会，对我们特别是落脚于我们公益性文化机构，来看我们如何进行一种体制机制的创新。

我们知道，三中全会有三大板块、60个方面就深化改革做出了一些安排。前面就全面深化改革的总目标有这样一句话，说“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”其实这牵扯到我们六个大的领域，文化领域也是这样，尽管我们的文化管理领域有些问题比较敏感，比如网络管理、舆情管理、新媒体管理等等，我就不涉及这些内容了。我只是就我们这一块，特别是与公共文化服务有关系的内容跟大家做一个交流。

国家治理体系这个理念我们过去不是这么谈的，我们过去肯定首先谈的是国家管理，因为沿袭了我们的历史传统。现在特别是在党的十八届三中全会提出了治理体系建设、治理能力现代化问题，这意味着理念的改变。这个可以结合我们的单位的英文翻译，原来我们用的administration，通常从管理意义上讲的。现在我们翻译成什么了呢？现在就翻译成governance，不再是administration，实际上就相当于治理的一个理念。改变成治理，就意味着不是由政府唱独角戏，而是一个大合唱。

刚才讲三中全会有60个具体的问题，当然我们今天集中在建设社会主义核心价值体系、社会主义文化强国，推动深化文化体制改革这样一个领域。大家看十七届六中全会，当时就提出关于深化文化体制改革，推动文化大发展、大繁荣，其实我们现在就是沿着这个往前走，这一次有些方面随着这几年的发展做了进一步的推进。我今天打算跟大家从三个方面做一个交流。

第一，市场柔性和政府刚性。当然这个题目仿佛看上去挺拗口，但实际上我反复思考。市场柔性和政府刚性实际就是谈我们的体制问题，我们整个这一次深化改革最根本的任务，就是要进行体制机制的建设。李克强总理老是讲挖掘制度红利，在这个领域体制上我们有什么重大突破。

第二，行政手段和多元化方式。这里指的是我们通常对于整个社会经济、社会文化，乃至于其他各个领域的管理方式非常单一。一个大政府和一个小社会之间的关系怎么处理，这个也有很深入的变化。当然其实十八大之后国务院相关部门一直在改革，李克强总理早就安排了2015年之前要完成的任务。第二个方面主要是讲我们过去管理方式的单一性，到今天提出治理体系和治理能力建设的过程当中，要更加尊重多元化方式管理。

第三，公共管理和文化服务。我们这一次也明确提出要深入建设好我们的公共文化服务体系。因此第三部分主要围绕公共化服务的问题，我举一些案例跟大家做一个交流。

一、市场柔性和政府刚性

第一个方面是我们要建立一种什么样的体制问题，最核心的是经济体制怎么建立的问题，因为经济体制的建立影响到了其他的各个领域。这次全会说经济体制改革是咱们的重点，经济体制改革的重点的重点是什么呢？就是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。这个问题我之所以把它特意提出来，是因为这将决定了我们其他领域的体制机制问题。

我昨天看李开复接受《财经》杂志主编采访时，他说经济的发展还是决定了社会各个领域的问题。整体来讲我个人看来还是成立的，如果没有经济的发展其他的问题也谈不上。从这个角度，经济问题的解决、经济领域的确立对其他领域的影响是带有决定性的。这一次全会提出了有关市场和政府的关系，对他们之间的边界进行了重新的拟定。

在新的历史起点上我们坚持社会主义市场经济的改革方向，首先根本方向这一次是确立了，就是要坚持社会主义市场经济规律。为什么要谈这个问题呢？我们都知道1992年确立了我们要建立社会主义市场经济体制，作为我们改革开放到那个阶段时一个重大的决定。恰恰在我们文化领域也一样，文化领域这些年的改革不管是具有经营功能的传统文化事业单位改制，还是我们的运作方式，其实都在市场化，这不是说什么都以市场手段来解决，而是把市场化或者在市场经济条件下发展文化产业和政府提供公共文化服务，都要借鉴市场化的手段。根据本世纪以来世界各国公共管理的发展趋势和经验来看，各个领域的变革都以适度的市场化和管理的社会化作为趋势和目标。当然最典型的可以往前追溯到上世纪80年代，像撒切尔夫人和里根开始的新公共管理运动开始，这是一个趋势。比如说再往前推，我们可以从第二次世界大战之后，西欧一些国家也改变了过去的一些特点，这些问题主要集中在文化领域，他们也改变了过去由政府单方面为主的趋势，同时采纳公共机构、私营部门以及社会公民形成一种合作伙伴计划，一定是由多方之间的合作来推进的。

这一次我们的报告里面提出，还是要坚持社会主义市场经济改革的方向，为什么说这一次要把这个根本方向提出来呢？因为十八大召开之前就一直在争论，我们现在社会发展的现实是什么样的呢？这一次提出是有针对性的，政府的手伸的有点长，政府的力量太强大，强大的结果我们看到，造成了比如腐败问题，这与我们在各个领域存在着大量的权利寻租是有关系的。这是什么导致的呢？我们说很大程度上是政府看得见的手管了很多不该管的事情。我也注意到网上有人在讨论，说这次深化改革的《决定》里面没有提房地产调控，不知道大家怎么思考，应该讲这与我们这个理念并不矛盾，看得见的手应该伸多长是这一次我们要搞清楚的。

（一）从国际视野看市场和政府关系

第一个方面，我这里跟大家一起简单回顾一下，从20世纪以来一直到今天，西方国家所走过的路对我们的启发，以及我们改革开放30年的经历。明确了这些之后就可以清晰地看出我们提出市场在资源配置中起决定作用，同时发挥政府的积极作用，到底有什么样的价值。

先从国外看，我们都知道，在1929年之前，西方社会可以说是都属于自由市场竞争的这样一种体制、这样一种基本制度。1929年之后这个情况就变了，怎么变了呢？1929年之后，美国的大萧条之后，政府开始出现了，过去那只看得见的手基本上不大作为了，更多的起到一种监管的作用，所以在美国有这种传统，对政府基本上不大信任。奥巴马这一次的医疗改革为什么反对的声音这么大？就是有这样一个治理传统。1929年之后最大的变化，我们说政府对于经济的干预逐渐扩大，尤其像罗斯福总统，罗斯福新政。我们知道凯恩斯经济理论，主要是指的政府要对经济进行宏观的调控。这个时候就出现了很多大的国有企业，包含电信，在法国，密特朗总统上台之后才开始推动的，包含铁路、电信等等这些领域的国有化问题。在英国也是，撒切尔夫人上台之后，实际是有一个国有化浪潮。

北京大学的厉以宁教授专门谈到过一个观点，他说，真正自由市场竞争的形成取决于两个因素，一个是，我们的国有企业的存在。他说大部分垄断的国有企业应该破除垄断，占的比重应该很小。再有一个，政府的宏观调控要减少。当然这是老先生2010年底谈的这样一个观点。就是说在西方社会一直到80年代以后的改革都是在调整，政府这只看得见的手又在逐渐的收拢。再往下发展，如果从1929年之后一直到2008年这算第二个阶段，西方自由资本主义已经进入完全市场竞争，进入了一种混合制的市场经济模式。2008年是一个分水岭，2008年之我们看到怎么样呢？又重新调整，政府又一次干预，但是这和1929年之后的资本主义不一样。大家注意到没有，美国拿出大量的钱来，当然都是纳税人的钱，公共财政的钱，去给了大企业、大银行，大家都看到，政府一段时间都在退出，这一次和上一次实际是有差别的。我们说现在的情况不好说，还不能做结论，但是如果与我们国家相对应，我之所以从这个角度说，是因为让大家看，这只看得见的手伸得长的时候怎么样，伸的短的时候怎么样，为什么伸得长。

再看我们国家，我们国家有这个传统，建国之后我们是苏联模式、计划经济。在1992年之前我们完全是靠政府的计划手段来配置各种资源，一直到1992年我们建立市场经济体制的过程当中，我们的基本观念就是发挥市场在资源配置中的基础性作用，六中全会的文件里面大家可以看到，在文化建设当中要发挥市场的积极作用。在这一次当中市场是决定作用，如果看1992年底，如果看70年，词语变化是不一样的，因为由于这些年西方社会给我们扣了一个大帽子，美国人扣了一个帽子，G2，我们肯定不太认可，再说你也做不到。

西方世界提出一个所谓的中国模式，在2010年的时候谈华盛顿共识、北京共识等等，谈到后来中国模式。2008年之后西方社会我们说一片哀号之声的时候，我们好像是一枝独秀，而且我们成功的超越日本成为第二大经济体，但是用美国另外一个评价指标，我们早在2001年就超过日本了，根据美国的另外一个购买力指数来评价我们国家的经济实力的话，我们早就已经超过，成为第二大经济体。西方经济学人曾经非常形象的称之为汉堡包指数，货币购买力在任何一个国家购买一个汉堡，他用这种比值来测算你实际的经济发展的水平。

在这样一种背景下，我简单梳理我们国家和国外的发展，可以看出，在这个过程当中市场的作用和政府的调控作用经常是一个强一个弱、一个隐一个显，这一次我们国家明确提出市场起一个决定性作用，同时要发挥政府的作用。实际上我们在经济体制改革两大部分里面，专门谈到将来我们对于混合经济发展的问题，以前不怎么提的，今天已经明确出来了。所以李总理特别强调，要尊重市场的作用，是因为我们现在市场力量弱政府力量太强了。

这是第一个角度，从国际视野看市场和政府宏观管理的作用，实际两者应该相互配合，但是又有边界，很多竞争领域，实际上是不允许政府插手的，而公共领域，比如我们的公共服务，就应该是政府尽职尽责的事情，一些公共产品的提供那就应该是政府插手。我们现在在发展文化产业过程中，有那么多公家的、公有的投资公司，实际上这里面有很多问题，是否有必要的确是值得商量的。很多政府的投资，特别是在文化产业领域的投资不计成本不考虑效益，这个肯定是问题大了，都是政府看得见的手伸得很长的缘故。所以我们很高兴地看到，之后这种方法绝对不允许。这是第一个角度。