社会组织建设与社会管理体制创新（2）

从历史上来看，与社会建设的发展同步，我国社会组织的发展经历了从国家与社会高度同构背景下，曾经具有鲜明的组织形态依附性及强调政治性功能，到利用政治经济体制改革机遇逐步解除束缚，不断回归社会组织本质特征的变迁历程。[4]尤其是进入21世纪以来，随着经济社会领域自主活跃因素的增强，中国社会组织的发展更是呈现出前所未有的繁荣局面。仅就数量这一单项指标而言，据民政部统计，截至2011年第四季度，我国大陆现有登记社会组织(社会团体、民办非企业、基金会)总数已达457510个，其中仅全国性社会组织就有2038个，[5]而据部分学者与研究机构的统计，未登记注册的社会组织和人民团体的基层组织等的数量更是十数倍于此。更为重要的是，在当代中国的发展实践中，无论是公共产品供给、各阶层的利益表达和政治参与、团体间的利益协调、危机管理、发展社会事业、提供就业机会，还是进行政治协商、形成公共舆论、监督政府权力、改进政策过程、培育理性公民、维护政治稳定等诸多方面，这些社会组织都开始日益显现出不可替代的重要作用。特别是在涉及环境保护、扶贫发展、权益保护、社区服务等方面，社会组织作为一股新兴活跃力量的表现更是引人注目。简而言之，作为社会经济结构变迁过程中的必然产物，无论是在“自上而下”还是“自下而上”模式中生长出来的社会组织，其蓬勃发展不仅为社会自身的独立成长注入了新的活力，而且也带动了相关政治经济文化领域的变革发展。

二

然而，由于种种历史和现实诸多因素的制约，当前中国社会组织的发展还远未达到与社会建设事业需要充分适应的水平。多元变革时代多重压力的叠加，在为中国社会组织的发展提供机遇的同时，也带来了空前的挑战。人们对社会管理的主体究竟是什么的问题依然存在着很多误区。一些人依然存在轻视、不信任甚至是恐惧社会组织发展的错误观念。同时，我国社会组织建设也还面临着法律环境缺失、注册困难、资金不足、人才匮乏、参与缺位以及自身建设缺乏规范等问题。[6]在某些特殊的情况下，由于片面地强调了社会组织与政府之间的对抗性，将其视为一种需要加强监管的不稳定因素，出现了政府行政力量在社会组织发展过程中过度干预渗透的现象，从而导致一些社会组织固有社会属性的削弱与官僚机构色彩浓厚。在政府包办一切的思路引导下，社会组织往往被当做一种辅助国家和政府更有效地实现监管社会的工具，其经由独立发展而具备的属性和功能则很难得到保障。

在这种情况下，目前部分社会组织自身定位游离于社会自治单元、营利性企业与准政府组织之间，在提高自身素质、加强自我监管和参与社会建设管理能力方面则较为滞后。此外，多元社会在削弱组织结构权威方面的固有属性，以及意识形态和国家利益斗争因素的渗入，也给亟待发展健全的中国社会组织构成了诸多挑战。上述历史与现实、政府与社会组织、社会组织与社会整体结构、文化等多重困境的存在，一方面构成了中国社会组织自身进一步发展成熟的障碍，另一方面也对中国的社会建设事业和经济政治改革提出了新的问题和挑战。在这种情况下，我们只有正视这些问题，以开阔的理论和实践眼界努力探寻其破解之道，才有可能使中国社会组织的发展超越数量规模型发展的层次，走出“内卷化”[7]的困局，即走出有增长无发展的不理想状态。

我一直认为，除去某些意识形态因素的限定之外，各国社会建设、社会管理中还是存在一些可以被称之为恒定指标和共性规律的内容的，这些内容的载体就是各国在相关探索中积累的经验。全面客观地理解和把握这些经验，无疑将有助于我们更好地规划当代中国以促进社会组织发展为支点的社会建设事业的发展蓝图。毋庸讳言，社会建设的理论和实践都首先发端于西方国家，相应的，基于由“公民社会”向“市民社会”自然演进逻辑的西方社会组织发展建设过程中积累的经验和教训，很值得我们认真思索与借鉴。

具体而言，在社会组织的产生与培育方面，如英国、德国、日本等都对社会组织登记管理进行了专门立法，而美国、法国、意大利等则在行政法、税法等法律中写入了社会组织相关内容。无论具体形式如何，西方国家针对社会组织的管理，首先都是建立在充分肯定结社自由权和社会组织独立发展的前提下的。只有在完善的法律规范机制下，才谈得上以具体社会组织的性质、职能区分为依据，引用和制定相关的管理细则。这种通过相应降低社会组织的准人体制门槛的管理措施，对社会组织的发展创造了良好的制度环境。

在社会组织的运行与发挥功用方面，伴随着战后社会管理领域内市场化与社会化两种趋势的显现，西方国家开始将越来越多原属公共部门的职能通过合作协议、购买服务、立法和政策扶持等措施移交给社会组织，如英国政府在签署和执行与民间组织制定的《政府与志愿及社区组织合作框架协议》等契约时，赋予了原本由政府单一主体主导的政策过程以更多的社会和民众参与色彩，并通过大力扶植社会企业的发展，将原属商业部门的优势引入公共事业领域，在实现义利统一的过程中，为社会组织自身和公民社会整体培养了大量的职业人才。而美国将包括市政管理、基础设施建设在内的诸多经济社会事务转包给社会组织，同时设立和严格执行统一的质量评估指标体系，保证购买的公共服务物有所值。这些赋予社会组织更多职能与活动空间的举措，既改善了公共服务的质量，也有助于政府和社会组织在良性互动中探索出一条并存互利之道。