财税改革撬动地方“钱袋子”（2）

“把政府收支关进统一的制度笼子”

预算，历来是社会公众了解政府财政收支状况的主渠道，也是各级人民代表大会对政府财政收支状况履行监督审批职责的总开关。在财税体制改革中，预算管理制度改革是重中之重，“透明预算，提高效率”是中央在十八届三中全会公告中明确提出的改革方向。透明的财政预算和高效的绩效管理，有助于让预算每一分钱花得更科学，减少浪费，提高资金的使用效率。

同时，对预算管理制度的改进，也是提高国家治理能力的一项重要工作。只有让预算更科学合理，才能以强大财力物力保证国家的正常运转与各项事权的充分落实。对于尚未全部进入预算管理体系、透明度亟待提高的地方政府“钱袋子”而言，这项改革的力度将是空前的。

完善预算管理，严堵“钱袋子”之漏

“十八届三中全会提出预算管理要全面规范、公开透明，抓住了问题的要害。”中国社科院财经战略研究院院长高培勇表示，要实现规范和透明，就要细化全口径预算，把所有政府收支按照同一性质、同一制度加以管理，把政府的收支关进统一的制度笼子，实现“财政收支=预算收支=政府收支”。

高培勇指出，事实上，当前财政收支只大体等于预算收支，而不等于政府收支。整个政府收入从构成上来讲基本上可以分为六大块，最大一块是税收收入，第二块是财政收入中的非税收入，第三块是掌握在各个部门手中的各种基金性收入，第四块是土地出让金收入，第五块是社会保险收入，第六块是国有资本经营上缴的利润。政府基金收入、社会保险收入、国有资本上缴利润大体是备案制管理，人民代表大会只审不批。在管理层面上，则分属各个政府部门，不能做到统筹安排。

目前，在各个地方，依然存在着以各种名义收取的游离于人大监管视野之外的非规范性政府收入。除财税部门之外，其他政府部门仍然有行使财政管理权、从企业居民那里直接取得收入的行为。

对于预算外资金，许多地方政府往往讳莫如深，甚至在概念上将其与财政资金割裂开来。2009年，西部某市动用融资平台资金建设一个占地约30亩的仿古建筑，工程投资超过2亿元人民币。当地有人大代表对此提出质疑，得到的答复却是：“没动用财政一分钱。”地方政府往往通过投融资平台等预算外资金搞建设，由于不是“直接意义上”动用财政资金，相关监管难以有效实施。这些都是财政监管遭遇的难题。

中国社科院财经战略研究院课题组在《新一轮财税体制改革系统构想》中建议，应将全口径预算细化为“立法层面的全口径控制”和“行政层面的全口径管理”，并以此为标准，将所有政府收支全部纳入严格化的预算管理，铲除所有游离于预算之外的政府收支。

除了少许的、经由财税部门授权的情形之外，将所有政府收支全部纳入财税部门的管理，非财税部门一律不得从事财政性分配活动。以可审批、能统筹为标准，对政府基金预算、国有资本经营预算做彻底改革。以可审批为标准，将全部社会保障预算收支纳入各级人大的监督审批范围。最终以此为基础，取消事实上存在的预算“备案制”。