中国养老制度改革新思路：“混合型”统账结合（2）

三、“混合型”统账结合的特色：缴费设计与待遇水平

1、参保群体的界定

根据养老保障“混合型”统账结合制度的设计需要，结合《劳动合同法》对用工制度的相关规定，全部参保人员可分为四大类12个群体；分类的原则有二：一是按有无雇主划分，即第一类职工类和第二类公职人员类共计8个群体，他们均为有雇主参保人员，第三类城镇灵活就业人员与第四类农民等4个群体被视为无雇主参保人员。二是按单位缴费的资金来源性质划分，即有雇主的第一、二类人员由雇主支付单位缴费，其余无雇主的人员由制度予以“记账”解决（见表3）。

2、缴费设计

在“混合型”统帐结合制度中，对于个人缴费部分，一般按法定费率缴纳，第一、二类参保人员的费基按个人实际工资水平计算；第三类参保人员考虑到其较低的收入水平，费基取值为当地上年社平工资的50%（大体相当于城镇灵活就业人员平均收入）；第四类参保人员在12个群体中缴费能力最低，费基可为当地上年平均纯收入，其自选范围不设下限。另外，为保证社会公平，须设定个人缴费的上限，可为当地上年社平工资的300%。

对于单位缴费部分，有雇主的一、二类参保人员，其用人单位按雇员实际缴费费基依法配比缴纳，没有雇主的三、四类参保人员，采取制度记账的方式予以解决。这里强调的是，无雇主参保人员的“用人单位”均被虚拟为制度本身，其“单位缴费”由制度予以记账解决，采取“虚账实记”的方式，而无须给予转移支付。这是“混合型”统账结合制度的特色和关键：对国家来说可以减少财政负担，对制度本身来说可以最大限度地降低转型成本，对参保人来说起到了巨大的激励作用。经过测算，虽然无需转移支付的支持，但它也具有财务可持续性。

3、终生年金制度

第一，退休待遇的计算公式。退休待遇的给付完全“模拟”积累制的计算公式：退休待遇总额＝个人实际缴费＋单位配比缴费（或记账缴费）＋公布利率。待遇计算和发放机构应为新建立的“全国基本养老基金投资管理总局”，计发方式是根据账户资产积累总额换算的终生年金，一直发放到参保人死亡；参保人在未达到法定退休年龄时死亡的，其个人缴费的部分（包括5.8%的利息收入）可予继承；退休后死亡则不再具有继承性。

第二，终生年金的本质。终生年金与现行统账结合制度下的统筹部分给付条件很相似，其本质等于由国家即“全国基本养老基金投资管理总局”替代商业保险公司提供了一个“年金产品”，其运行机制与商业保险公司相差无几，都是利用大数法则实行现收现付制的融资方式，不同之处在于，前者的待遇计算是DB型的，而后者是DC型的。

第三，终生年金的替代率。前述三个改革方案的个人退休收入替代率分别是41%（方案一）、52%（方案二）和62%（方案三）。这里要强调的是，它是个人退休收入的替代率，不是社平工资替代率，并且是退休之后根据个人账户资产累计总额换算的终生年金的替代率。由于单位缴费大幅降低，发展企业年金的客观条件得以改善，如再加上企业年金23%的替代率（假定缴费期按40年、收益率按5.8%、双方缴费率各按4%测算），三个改革方案的替代率均高于目前养老制度的实际替代率。

四、“混合型”统账结合的五个必要条件：不可分割的一揽子设计

“混合型”统账结合制度是一揽子设计，下述五个必要条件是其不可分割的重要组成部分。

1、建立非缴费型的社会养老金制度

第一，2009年引入社会养老金制度的意义

社会养老金属于非缴费型养老保障制度，资金完全来自财政转移支付，其受益资格是普惠型、非家计调查式的，是一种定额式补贴。从养老保障的“大福利”概念来看，这是转型过程中必须支付的一个成本，因为它涉及已达到或超过法定退休年龄人口的老有所养问题，应该将“缴费型养老保险”与“非缴费型养老保障”放在一起通盘考虑，共同构成中国老年人口的养老保护伞和安全网。

第二，社会养老金的补贴原则

社会养老金的财政补贴原则有二：一是总体支出水平不超过目前财政对养老制度的补贴水平，即控制在GDP的1%以下；二是社会养老金制度的财政补贴由央地两级财政负担，各占50%，补贴的办法是中央对地方财政补贴进行一比一的配套拨付。

第三，2009-2070年社会养老金的财务可负担性

在2009-2013年社会养老金制度启动的第一个五年里，财政补贴年均只占GDP的0.49%，央地两级财政分别还不到0.25%；在2009-2020年过渡期里年均只有GDP的0.62%，央地各占0.31%（见表4）。这些测算结果表明，建立社会养老金制度之后，中央财政转移规模可以明显下降，财务可负担性不成问题。如此，还将带来一系列正面效应：一是保障制度与保险制度之间界限清晰，养老保障的财政支出得以规范化和制度化，全部用于非缴费型的社会养老金，而缴费型养老保险则完全由缴费形成；二是养老保险制度以外的老年人几乎全部覆盖，社保体系全覆盖的初级目标得以实现；三是现行体制下一方面保险制度连年结余高达1000多亿元，另一方面许多地区存在当期缺口，这对矛盾将得到协调；四是现行制度下对试点省份做实账户是否给予财政补贴的两难困境将一举解决，全部补贴用于当期发放社会养老金，有利于拉动内需；五是覆盖人口逐年上升，从2009年的1.05亿人口扩大到2013年的1.2亿。

另外，引入社会养老金制度之后，可增加部分家庭人均收入，因此就相当于减少了用于低保的财政支出，通过这一置换，进一步减轻了财政支付压力。

2、利率的确定原则及其制度含义

根据设计，“混合型”统账结合在两个阶段采取不同的利率确定原则。第一阶段是过渡期即2009-2020年，利率的确定原则采取“公布利率”，取值设定在带有鼓励性质的8%。但8%只是中期内对“公布利率”给定的一个参照系，在具体操作中，可根据每年滚存余额真实投资收益率情况进行调整，以丰补歉，长期内只要总体上不超过8%，三个方案的财务精算平衡便可实现。第二阶段是稳态期即2021-2070年，利率的确定原则采取“真实利率”。稳态期采取的“真实利率”就是资产投资的“真实回报率”，与年度公布的为参保人计入到个人账户的“公布利率”没有关系。本文中所有的测算均将5.8%作为“真实回报率”的基准参照，这个系数已经非常保守，不影响对制度可持续性的精算结果。

3、养老基金的行政管理体制

只有采取从基金征缴到待遇发放的“五统一”模式，才能实现由国家按月发放待遇的终生年金制度设计，这也是“混合型”统账结合的一个制度特点。具体思路有二：上策为在人力资源和社会保障部的框架内建立新机构（例如“全国基本养老基金投资管理总局”），下策为利用目前的全国社保基金理事会作为运营机构。该机构的法律地位应相对独立，下设分支机构（类似目前的社保地方经办机构），其职权职能的设计大致应采取“五统一”的“一条龙”服务模式：一是统一征缴归集，由该机构负责归集资金，建立全国范围的缴费征集体制；二是统一账户管理，建立全国统一账户管理IT平台，纪录实际缴费和配比记账的纪录，计入利率等；三是统一投资运营，负责全国账户资产滚存余额的资产配置和投资运营，固定收益部分实行自我管理，权益收益部分实行外包方式；四是统一年报制度，每年统一制作并公布年报，公布全国统一利率；五是统一待遇发放管理，以落实养老金的年金化制度安排，并利用各地分支机构发放养老金，否则，如果采取部门或地方割据、各自为政的碎片式的待遇支出管理方式，将很难根据大数法则的优势采取年金化的计算公式。

4、社保部门征缴保费的必要性

在“混合型”统账结合下，缴费完全划入个人账户，全国统筹实现了完全便携性，扩大覆盖面的动力并非外部强制力，而主要来自参保人的内在动力。相比税务部门，社保部门负责征缴显然具有优势：

第一，社保部门征缴将有利于终生年金的设计和实施。终生年金是“混合型”统账结合的一个重要制度安排，是构建和谐社会不可或缺的一个制度保障。征收、营运和待遇支付的职能分割将影响初始数据采集的及时性，影响制度财务精算的准确性，不利于长期内社保财务制度的运行。

第二，社保部门征缴将有利于维系和加强对参保人劳动关系的追踪和识别。在2020年实现全覆盖之前，城镇灵活就业人员和农民工等流动人口是扩面的重中之重。社保系统的优势在于对流动人口可以采取个性化的身份识别，在劳动关系日益复杂化和就业方式日益多样化的形势下，可提高身份鉴别的准确性，尤其是可以提高流动人口“记账缴费”的准确性。

第三，社保部门征缴将有利于保证养老金发放的准确性和社保信息的安全性。社保部门对缴费、记录、核算、支付、查询等所有服务应像银行那样，全国一个标准规范，一个技术平台，以减少缴费纪录与实际征缴之间的误差几率，降低信息传递过程中的安全风险。

5、逐渐提高退休年龄

逐渐提高退休年龄是“混合型”统账结合的一个必要条件，在前述可持续性精算中已被考虑进去，是一个重要因子。逐渐提高退休年龄应采取“三步走”的改革策略：

第一步是“规范阶段”，在2010－2012年逐步规范职工的退休行为，防止道德风险，严格禁止提前退休并领取养老金的现象发生；第二步是“提高阶段”，在2013—2020年逐步提高退休年龄，女职工年均提高一岁，男职工年均提高半岁，到2020年女职工60岁、男职工65岁为统一法定退休年龄，即平均为62.5岁。第三步是“弹性阶段”，从2021年开始，逐渐建立起“弹性退休制度”，其政策含义是法定退休年龄只是一个最低退休年龄，国家采取相应的鼓励措施，具体退休年龄由个人自主自愿做出选择，争取到2030年使参保人员的平均退休年龄达到65岁。