中国养老制度改革新思路：“混合型”统账结合（4）

七、“混合型”统账结合的九个优点：与“简单型”统账结合的对比

1、实现了制度统一性，为构建和谐社会打下基础

与目前的“简单型”统账结合相比，“混合型”统账结合实现了“三统一”：一是实现了全国统一制度。对不同群体实行的不同制度进行了碎片整合，实现了制度统一，不管身份地位和单位性质如何，不分地域，全民实行一个制度，全国一个费率，跨越了户籍限制，实现了社会公正。二是实现了城乡统筹和全民覆盖。自1991年国务院33号文件首次提出“要积极创造条件，由目前的市、县统筹逐步过渡到省级统筹”目标以来，18年来统筹水平没有实质性变化。“混合型”统账结合一步到位，可实现十七大提出的全国统筹和全民覆盖。三是实现了全国统一待遇。在“混合型”统账结合中，只存在着与个人缴费多少高度相关的“个人替代率待遇差”，对个人是精算公平的，从制度上根除了群体间、阶层间、行业间和地区间的“制度性待遇差”，规避了相互攀比导致的社会不稳定的潜在隐患，为构建社会和谐打下了基础。

2、实现了制度积累性，做实账户的制度目标得以实现

自1993年党的十四届三中全会提出“实行社会统筹和个人帐户相结合”的养老保险制度以来，做实个人账户始终面临转型成本巨大的困扰，做实账户试点的省份一直面临诸多困难。为此，账户比例不得不从11%下调到8%，做实试点也从8％下调到5%，但全国推广做实账户的时间表仍迟迟难以决定。“混合型”统账结合在没有额外增加财政负担的情况下，一步到位完成了中央历次强调和提出的做实账户的制度目标，实现了真正的部分积累制，以制度创新的姿态为世界各国树立了社保改革的样板，实现了15年前制度设计者的初衷和夙愿。

3、实现了制度便携性，有利于促进全国统一劳动力市场的形成

“混合型”统账结合是基于大账户思路的一个制度变体，是对目前实施的“简单型”统账结合的“升级版”，个人和单位缴费全部划入个人账户之后可随身携带，如同银行储蓄存款账户，终生纪录跟随，破解了地方分灶吃饭的财政体制下统筹部分在异地转移时的约束性，避免了现行制度下的“便携性损失”，而且还可解决机关事业单位与企业之间、农民身份向非农身份转换之间、贫困地区向富裕地区转移之间所发生的所有权益纪录与折算问题，大大省却和简化了类似欧盟国家之间不同统筹单位（成员国）之间的“分段计算、权益累加”的巨大工作量，极大地降低了制度交易成本，尤其是极大地方便了数以亿计的农民工频繁的异地转续，实现全国一卡通。

4、实现了财务可持续性，基金积累不断得到充实和扩大

与现行制度相比，在没有额外增加财政负担的情况下，“混合型”统账结合依靠完善制度本身，通过扩大覆盖面同时解决了两个问题：做实账户与长期可持续性问题。基金滚存积累持续增长，基金比和实账比等指数均十分良好，积累总额连年攀高，有望成为全世界规模最大的社保基金，甚至成为全球最大的一只投资境外的主权养老基金。

5、提高了基金安全性，有利于基金监管

由于实行全国统筹，克服了现行制度下地方分散管理基金的缺陷，大大提高了资金安全性。现行制度有一个难以克服的痼疾：地方割据形成了众多的管理主体，地方政府既是养老保险的制度运行者，又是基金违规使用的始作俑者，监管体制难以建立起来，于是，社保基金违规操作便成为社保制度的一个负面伴生现象，难以根除。“混合型”统账结合在全国层面实行大收大支的集中管理营运体制，地方政府只负责待遇发放，从制度上杜绝了基金违规使用的可能性，极大地提高了养老保险基金的安全性。

6、提高了参保吸引力，使之成为扩大覆盖面的制度内生动力

作为基本养老保险，吸引力与强制力同等重要，在具体国情下和覆盖面狭小的当前阶段甚至更为重要。只要能建立起与个人利益紧密相联的精算关系并从中得到实惠，只要符合中国居民传统的“不是银行胜似银行”的依赖银行的安全感，只要降低企业的负担和符合地方政府的利益，只要能够调动工会的集体协商和监督企业主的积极性，在参保人眼里，养老保险就会成为最后一道生存保障线，参保意愿就会得以提升，成为扩大覆盖面的内生原动力。所有这些，在大账户概念下的“混合型”统账结合里都已基本具备。

7、具有良好的透明性，可扩大参保覆盖面

对参保人来说，目前的“简单型”统账结合难以扩面的一个重要原因就在于它实际上并不“简单”，而是太复杂了。相比之下，“混合型”统账结合像是一个银行存款制度，十分简单，具有良好的透明性，其主要表现有二：一是“进门之后”参保人享有良好的待遇预期。大账户简单易算，即使文化程度较低的群体也容易掌握，相对于异常复杂的现行制度来说，这个透明得像银行一样的养老保险制度给他们以较高的认知度，有利于扩大覆盖面。二是在“进门之前”参保人就有清晰透明的路线图。一个制度越简单透明，就越容易推广普及。对所有未参保的群体来说，尤其对流动人口来讲，全民一个制度就等于全国只有一个“门口”，全民只有一个“门槛”，非常便捷。

8、具有良好的可获性，可提高退休收入替代率

在大账户概念下，“混合型”统账结合的个人缴费带有明显的“储蓄性质”和强烈的“购买性质”。所谓“储蓄性质”主要是指透明的“公布利率”全国一致，私有性的“单位缴费”明确无误，完全归己，等等；所谓“购买性质”是指缴费灵活，很像保险公司“零售”的“终生年金产品”，可多买，也可少买，具有良好的“可获性”，门槛很低。但不管是多缴还是少缴，均体现了精算公平，很像在商业保险公司购买一个保险产品，无所谓“吃亏”和“占便宜”，不存在横向攀比问题，因此达到法定退休年龄之后领取的终生年金具有同样的公平性质。

9、具有良好的共济性，起到了一定的再分配作用

“混合型”统账结合的共济性主要表现在以下三个方面。一是可以在不同发展水平地区间进行平衡，加强地区间的互济性。由于实现了全国统筹，真正的大收大支得以实现，全国范围统一调配资金成为现实，欠发达地区可以得到支持。二是退休后终生年金制度在参保者个人收入上具有较好的烫平作用。指数化的终生年金制度可根据账户资产积累总额换算成一个终生享有的年金产品，一直支付到去世。三是对弱势或特殊群体有一定的倾斜，例如农村的社会养老金替代率相当于当地平均纯收入水平的17%（50元），远远高于城镇替代率的9%（200元）；再例如，依据劳动法，对孕期或哺乳期的妇女等暂时离开工作岗位而不能缴费的特殊群体或特殊时期，在免除其实际缴费的同时，为其设计一个“记账”缴费的功能，将其作为工作期同等对待，等等。

八、“混合型”统账结合得以成立的关键：扩大覆盖面与制度可持续

　　1、“混合型”统账结合三个方案的精算平衡：12种情况均有精算结余

通过对2009-2070年三个方案的长期精算得知（见表8），在“混合型”统账结合的三个方案中，基本型与附加型相比，只是精算结余小一些而已；毫无疑问，有期初基金的精算结余均多于无期初基金的精算结余。换言之，在所有列出的12种情况下均有精算结余，其中，在有期初基金情况下的精算结余要大于无期初基金，附加型要大于基本型，缴费水平高的方案要大于缴费水平低的方案。有些情况下的精算结余比较适中，例如方案二的基本型。

2、“简单型”转向“混合型”统账结合的关键：扩大覆盖面与制度可持续

在目前实施的“简单型”统账结合制度下，费率水平在高达28%的情况下还是不能实现精算平衡，每年需要财政补贴。但在“混合型”统账结合制度下，三个改革方案的费率全面下调，农民和城镇灵活就业人员的“单位缴费”用记账方式予以解决，滚存结余连年增加，基金规模越来越大，长期精算平衡得以实现。人们不禁要问，“混合型”统账结合何以成功，奥秘何在？

答案很简单：“混合型”统账结合赖以成立的一个关键是扩大覆盖面。在“混合型”统账结合制度下，参保激励机制得以建立，覆盖面迅速扩大，制度收入激增，全国统筹一步到位，资金使用效率得以提高，目前养老保险存在的众多问题几乎全部迎刃而解，养老保险制度进入良性循环，走向制度化和法制化。

相比之下，当前“简单型”统账结合的制度特征不适合覆盖其他不同群体，制度收入难有突破，碎片化制度致使财政背上包袱，参保人得不到实惠，由此导致制度吸引力低下，形成负激励的循环锁定。

第一，激励机制从根本上解决了制度收入问题：引入边际因素的必然结果

在目前阶段，制度吸引力和制度收入问题是中国养老制度建设的关键之一，其意义要远远大于其他许多问题。

混合型统账结合是通过三个激励机制的共同作用来解决制度收入问题的。首先，通过把个人和单位的缴费全部划入个人账户、全国统一的较高水平配比缴费等一系列手段解决了居民个人的激励问题；二是通过大幅降低单位缴费比例，全面减轻了财务负担，解决了雇主参保的激励问题；三是通过居民个人和雇主单位的直接激励措施，间接地实现了缴费效果最大化的激励设计，最终实现制度收入最大化。

这三个激励机制的设计，其本质是模拟完全积累制，将社保制度视为一种储蓄制度，将社保缴费看成是某种性质的银行储蓄，将当前缴费与未来收益建立起紧密关系，用诺贝尔奖获得者普雷斯科特的话来说，就是建立起一种“边际税率性质的储蓄”。总之，本质上这是一个主观为自己、客观上增加了制度收入的制度。

与此同时，“混合型”统账结合制度不但实现了完全积累制的银行边际储蓄性质的缴费效果，而且，在融资上采取混合型办法，既有实账积累部分（做实账户），又有虚账积累部分（现收现付制），既节省了做实账户的转型成本，又在现收现付制的退休权利预期中加进了边际因素，使退休资产的积累变成边际性质的资产积累，是一种既真实（真正做实部分）又虚拟（没有做实部分）的混合型制度，既具有完全积累制的优势――做实账户部分的“真实资产”可以抵御老龄化，又具有现收现付制的优点――没有做实部分的“虚拟资产”可以节省“做实成本”，减少财政转移。

第二，目前覆盖面狭窄增强了制度可持续性：覆盖面狭窄是可资利用的一个优势

在目前阶段，中国养老制度可持续性的根本问题在于制度收入，而不在于财政投入。制度收入是指养老制度的缴费收入，而非来自财政的补贴收入。为什么覆盖面狭窄是可资利用的一个优势？因为只有在养老制度覆盖面狭窄时，才有可能利用这个缺陷实现制度收入的增加，如果像发达国家那样已经应保尽保，就不存在通过扩大覆盖面骤然扩大制度收入的条件。换言之，目前覆盖面狭窄是个缺点，但在制度转型中却是一个可资利用的优点：正是它，增强了制度可持续性，覆盖面越狭窄，转型后获取的福利收益就越大。一旦将“简单型”统账结合改造为“混合型”统账结合，制度缴费收入的曲线就像一个长长的抛物线，可赢得几代人的时间，节省巨大的转型成本，获取意想不到的福利收益。“大账户、全激励”的三个激励机制设计使年轻的净缴费人口几乎同时加入进来，制度赡养比得以大大提高，即使在实现全覆盖之后，长期内制度收入也将大于制度支出，养老资产余额呈净增长状态。

覆盖面狭窄既是养老保险制度改革的重要原因之一，也是“混合型”统账结合得以成功的根本所在。覆盖面狭窄本来是个劣势，但却成为建立和实施“混合型”统账结合制度的前提。从这个角度看，“混合型”统账结合正是建基于扩大覆盖面这一前提之上的制度，是一个变不利为有利、化劣势为优势、把挑战变成机遇的制度；甚至可以说，没有当前狭窄的覆盖面，就不可能有一个全新的养老制度。

但是，目前养老保险制度面临着不断“打补丁”的发展趋势，当社会所有群体被不同制度覆盖完毕之际，也正是碎片化制度得以建成之时，那时，建立“混合型”统账结合的条件便不复存在。

第三，扩大覆盖面实现了社会公平：养老保险制度的公平性

在目前阶段，中国养老制度制约和谐社会建设的最大障碍在于覆盖面狭窄，而较少在于福利水平的有待提高。扩大覆盖面不仅是制度可持续性的客观需要，也是实现社会公平正义的必然要求。覆盖面狭小不仅表示制度产出低下，效率损失较大，还显示出严重的社会不公正。

扩大养老保险覆盖面是促进社会公平正义，保障和改善民生，构建和谐社会的重要标志和手段。在世界各国，覆盖率与贫困率呈强烈的负相关：凡是覆盖面狭窄的社会保障制度，大多表现为基尼系数偏高，贫富差距过大，贫困发生率较高，例如，欧美社保制度覆盖面基本都在90%左右，而贫困率大多低于20%，而拉美社保覆盖率基本都低于60%，而贫困率则平均在40%以上。即使在拉美国家，凡是社保覆盖率低于21%的，贫困率则都高于50%，凡是覆盖率低于30%的，贫困率均在30-55%之间，凡是覆盖率在48-60%之间的，贫困率一般都在10-21%之间。

在完善中国养老保险制度时，如果大部分人群长期被排除在制度之外，老无所养，谈何社会公平正义？