中国养老制度改革新思路：“混合型”统账结合（3）

五、“混合型”统账结合的一个难题：机关事业单位的改革设计

1、机关事业单位改革与不改革的权衡与难点

公职人员的社保改革历来都是一个难题。公职人员进入社会养老保险的改革范围，既是社保改革进程的一个必经阶段，也是社保改革必须迈过的一道“坎”。

理论上讲，公职人员的雇主是国家，公职人员养老保险的单位缴费均按国际惯例来自其雇主，实际就等于暗含在财政拨款之中（经费自筹事业单位除外）。这里之所以将公职人员作为一个特殊群体独立出来专门讨论和设计，既是因为公职人员的改革具有特殊性，它涉及到社会稳定，应该慎之又慎，还因为，机关事业单位纳入改革之后，财政一方面要负担当前的退休“老人”，一方面还要支付“新人”的单位缴费，对这种“双重支付”在财政上能否承受得起进行考量，是非常重要的。

2、改革后过渡期内单位缴费的增量支出

目前机关单位的退休费全部来自财政拨款，而事业单位大约有一半左右需要自筹。假定经费来源结构维持不变，机关事业单位改革后，单位缴费部分的增量支出十分有限（表5），以方案二为例，改革的第一个五年平均每年多支出部分占GDP的0.03%，在整个过渡期12年里年均仅为0.048%。

3、机关事业单位三个改革方案的“成本期”与“收益期”

如果机关事业单位纳入改革范畴，“双重支付”下的财政支出占GDP比例的发展趋势可分为四个阶段：一是2009－2013年为支出增幅较为明显的“拉动期”。这是改革的起步阶段，支出增幅较为明显，原因有三：一是这段时间工资增长率较高，导致待遇的水平大幅提高；二是既有的较低退休年龄导致退休职工人数快速增长；三是财政开始向“双重支付”转型具有凸显的拉动作用。二是2014－2020年为“下降期”。三个改革方案GDP占比曲线均呈平滑下降趋势，原因是工资增长率下降和职工退休年龄提高所致。三是2021－2048年为“上升期”。这个时期在头6、7年里支出增长比较缓慢，后期较快，到2048年达到峰值。四是2049－2070年为“收益期”。如前所述，从2049年这个节点开始，改革的收益逐渐显现：方案一从2052年、方案二从2053年、方案三从2061年将首次出现改革后支出小于不改革支出的拐点，此后收益更为明显，到2070年，改革的效果就更为喜人（见图1）。

在“双重支付”的四个发展阶段中，前三个阶段总体讲是“成本期”，第四个阶段是“收益期”；“收益期”的含义在于，“新人”（2009年改革后加入制度的人）开始逐渐进入退休年龄，旧制度中由财政负担的退休人口不再增加，改革后的财政支出及其占GDP比例的曲线快速下移，尤其是从“收益点”开始，分别与不改革的曲线交叉，之后便一直位于不改革曲线的下方，并且改革与不改革两条曲线之间的差距越来越大，改革的收益开始显现并越来越明显。

当然了，改革后仅从财政支出的“单重支付”角度看即由于支付单位缴费而发生的补贴来看，其支出总额是呈不断增长态势的，但即使在2047-2050年高峰期也没超过GDP的0.33%（方案二为例），此后便略有下降，到2070年降到0.29%（见图2）。

4、机关事业单位改革和不改革的成本收益分析

从图3可看到，在2052年这个时点之前，两条曲线始终位于零轴下方，曲线与零轴之间的面积就是改革期间财政的全部额外支付，这就是机关事业单位改革的全部成本；这个成本是有限的，最大值是2048年，但也仅为26.61%。但以2053年这个时点为标志，财政支出开始减少，改革开始获益，从此以后，两条曲线开始位于零轴的上方，并呈现快速上升趋势，越往后越陡峭，到2070年将比不改革减少57.86%的财政支出；可以预测，2070年以后的收益相对值将收敛于70%左右，即当全部“老人”死亡之后，用于机关事业单位的财政支出只有不改革条件下的30%左右。由于两条曲线不再交于零轴，它们与零轴围成的面积是非闭合的，改革的收益将是无限的（见图3）。

上述成本收益分析显示：从国家财政的角度看，既然改革后财政支出的增加是财政必须支付的一个转型成本，改革后财政支出短、中期增加，长期内减少，那么，以2052年这个“收益点”为界，便有了改革与不改革的比较和取舍问题。

从短、中期看，如果财政困难，支付不起零轴以下三角部分的改革成本，2052年之后的改革收益就只能忍痛割爱；从长期来看，改革的收益在2053年之后将明显大于改革的成本，这个收益将一劳永逸。从转型成本来看，增量十分有限，财政完全有能力负担得起，完全可以承受；从成本期和收益期的角度看，改革后的总体支出（含增量部分）可近似看成是现行制度下本来每年就必须拨付的离退休费的一个“转换”，如果再考虑到2053年之后的收益“抵扣”，那么这个“转换”实际就等于当前利益与长远利益的一个“置换”，这个“置换”显然是非常划算的。

　六、“混合型”统账结合的一个选择：农民和城镇灵活就业人员的补贴问题

1、为农民和城镇灵活就业人员给予补贴的可行性

在“混合型”统账结合的上述设计中只发生了两笔财政补贴，数额很小：一笔是建立社会养老金制度，在其启动的第一个五年（2009-2013年）里，财政补贴年均只占GDP的0.49%，在2009-2020年过渡期平均只有GDP的0.62%.其实这是对目前每年给予养老保险制度补贴的一个转换而已，并没有额外增加财政支出，甚至更少。二是对机关事业单位人员参保的单位缴费补贴，这个转移项目在数额上比社会养老金小得多：改革的第一个五年里年均仅相当于GDP的0.03%（方案二），是社会养老金的十六分之一；整个过渡期12年里年均仅为0.048%，是社会养老金的十二分之一。社会养老金和机关事业单位的单位缴费补贴两项相加也没超出国家财政对现行制度的补贴。

在这种情况下，是否可以考虑对农民和城镇灵活就业人员参保的“单位缴费”给予财政补贴，而不是以“制度记账”的形式解决？那就是，出于体现国家责任的需要，在政策可行和财力允许的情况下，可以考虑由财政予以承担，变“虚账实记”为财政补贴。这里强调的是，精算结果显示，即使不用财政补贴，“混合型”统账结合制的基金积累情况也非常好，其财务具有可持续性。采取财政补贴的办法，仅仅是出于政府责任的考虑，而不是出于养老保险制度财务支付能力的需要。

2、对农民和城镇灵活就业人员给予补贴的具体方式及其案例分析

在假定给予财政补贴（央地分担，各占50%）的情况下，这里以方案二为例，具体解析两级财政补贴的支出结构。中央对各省补贴的拨付总额计算公式是以全国平均工资水平为基数，乘以缴费比例12%的50%和受益群体人头；地方的补贴总额计算公式则采取另一个方式：发达地区的平均工资（农民是当地平均纯收入）水平远远高于落后地区的水平，所以，落后地区账户规模的绝对额就远远小于发达地区，但由于中央补贴的拨付水平是按照全国平均水平确定的，这样，落后地区账户绝对额较小，地方财政的实际补贴支出就较小，反之，在发达地区，较高的平均工资水平决定了账户绝对额较高，相对于中央按全国平均水平补贴来说，地方财政的补贴就自然较高。

现以北京和贵州分别作为发达和落后地区的典型，对给予农民财政补贴进行案例分析。2007年全国农村人均纯收入为4140元，每月缴费基数应为345元，中央和地方为每个农民账户的财政配比缴费各分担一半即21元（345×6%），合计是42元（12%），加上农民个人缴费28元（345×8%），个人账户缴费总额为70元。这个补贴公式只对中央财政转移有意义，具体到不同的地方财政补贴时则相差很大：北京2007年农村人均纯收入高达9559元，每月缴费基数为797元，参保农民个人缴费64元（797×8%），账户总规模为159元（797×20%）。但由于中央政府财政配比总额是按全国平均水平21元拨付的，北京市财政的配比需要高达74元才行。对不发达的贵州省来说，情形正好相反：2007年贵州省农村人均纯收入仅为2374元，不到北京的1/4，缴费基数为198元，账户缴费实际总额仅为40元（198×20%）；但在中央政府财政补贴“定额”21元的“支持”下，“空余缺口”就仅为19元，这时，如果贵州省按规定先行配比缴纳6%，即为每个农民补贴12元（198×6%），参保农民个人缴费额就仅为7元，其实际费率就仅为3.5%，不到法定费率8%的一半。这时，贵州省还有一个选择：如果让农民按法定费率8%先行缴纳15.84元，留给贵州省财政补贴的“空余缺口”就仅为3.16元――仅为1.6%，不到12%的一个零头。对贵州省来说，上述第一个选择可以减轻农民的负担，第二个选择可完全减轻地方财政的负担。其实，贵州省还有第三个选择：可在这两个端点之间寻找一个适当的、既减轻农民负担又降低财政负担的“分配比例”；于是，贫困地区农民参保的“单位缴费”实际上得以大幅降低，等于是由发达地区“分担”了相当部分。城镇灵活就业人员的财政配比公式大同小异（见表6）。

3、对农民和城镇灵活就业人员给予补贴的2个原则及其激励作用

财政补贴的方式非常重要，它即涉及到公平问题，又涉及到效率问题。从上述财政补贴的案例分析可看出，本文对财政补贴的设计原则主要有两个：一是中央与地方分担的原则，各占50%，旨在发挥中央和地方两个积极性。二是中央补贴按全国平均水平和人头定额的原则拨付，地方补贴按当地实际水平和账户缺口补差的原则拨付。第一个原则之所以可体现“央地公平”，是指中央与地方责任清晰，以立法的形式确定公共财政的制度框架，严格按50%的分担比例执行；第二个原则之所以可以提高资金运用效率，是指这个制度设计既可减轻落后地区财政压力，又可达到富裕地区补贴贫困地区的再分配效果。

北京和贵州两个案例分析显示，财政补贴的上述两个原则可归纳为“央地分担，各占50%；中央定额，地方补差”，在具体实施过程中，这样的补贴方式具有很多优势：一是再分配的优势非常明显，等于是发达地区间接地对欠发达地区给予了补贴，体现了发达地区“支援”贫困地区的实际效果；二是既符合地区间发展水平的差异性，同时也让贫困地区参保人分享到发达地区经济高速发展的成果；三是对省级补贴的来源结构来说，也可采取类似的分担机制，省市（县）两级补贴各占50%，以烫平一省内发展不平衡的问题，甚至市县两级财政也可层层模仿；四是无论在全国层面还是在一省之内，越是发达的地区，实际财政支出就越多，越是贫困的地区，实际支出就越少，是一种完全的“正向”激励机制，有利于激励和提高贫穷地区政府和个人的参保意愿和积极性；五是央地两级政府财政转移50％的总比例不变，责任边界十分明确，不易扯皮；六是在央地分担的情况下，财政压力不是很大。

4、为农民和城镇灵活就业人员给予补贴的可负担性及其对财政的影响

短期内即在改革的第一个五年里，当期财政补贴几乎每年翻一番，是增速最快的时期。中期内即在2020年之前，三个方案的财政补贴占GDP比例均呈激增趋势，为当期财政带来一定压力，尤其在2020年。长期内（2020-2070年）将始终呈下降趋势，年均下降幅度很小，没有波动，非常平滑。总体看，为农民和城镇灵活就业人员参保给予补贴的财政负担在第一个五年里最具有挑战性，压力很大；中期内也面临较大考验，将达到峰值；长期内逐渐下降的平稳趋势令人信心倍增。因此，这项财政补贴既是压力也是挑战，在央地两级财政分担的情况下，绝对不是不可承受的（见表7）。