中国土地制度：市场化改革再出发（3）

3、土地产权流转

土地产权流转是土地生产要素属性决定的，也是土地产权制度的重要构成。构建恰当的土地流转制度是土地要素市场化配置的基本要求。《中国土地法大纲》明文承认农户对农地“自由经营、买卖及在特定条件下出租的权利。”不过，在人民公社时期，农民没有了携带土地退出人民公社的自由，土地流转不可能通过市场配置。因为人民公社不仅否定了租让、抵押、买卖等土地流转的形式，而且除了国家与公社外的市场主体几乎不存在。家庭联产承包责任制肯定了以家庭为单位的土地经营权，为土地流转机制准备了多元的市场主体，农户间土地流转成为可能。2002年《土地承包法》明文规定“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。这就为农村土地租让打下了基础。不过，此时的交易对象还停留在土地使用权的短期租让，比较简单。林权改革探索出了新路，即按照“依法、自愿、有偿、规范”的原则，鼓励林木所有权、林地使用权有序流转，林权买卖成为可能。

土地产权改革不仅是分配问题，还应该将土地流转包括进来。只有实现了土地在产权明晰基础上的自由流转，才有土地要素价值的提升，实现效率与公平的兼容。所以，为了进一步构建符合土地市场需求的土地产权，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确规定了多种土地流转形式，提出“赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”同时，“建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行”，营造健康完善的土地市场。

该决定为土地产权流转实现了多方面的突破。首先，提出了多样的土地流转形式，包括抵押、担保、继承权，以及入股等。其次，实现了交易主体的多元化，即通过“有偿退出”机制，实现了农户家庭为单位的土地流转。土地产权多元化是符合社会生产组织形式多样性特征的，也是通过市场机制配置土地要素的基础。最后，交易对象的完善，即不仅农户具有土地承包权的占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，而且具有宅基地用益物权的更多流转权利。这就构建了符合市场需求的土地产权制度。在中国快速城镇化过程中，针对农地城镇化的流转应该是土地产权流转机制的核心，依然需要进一步强化，尤其是城乡生产要素的双向流动机制。

公平与效率统一：

耕者有其田加市场配置

公平和效率始终是改革需要权衡的对象。市场化改革总是面临各种公平问题的质疑。中国土地要素的市场化配置也必然会面对。很长时间以来，土地兼并和集中常常被看作历朝历代社会稳定的最大威胁和农民贫苦的原因。事实上，这个观念的形成是值得商榷的。首先，通过市场的土地集中并没有冲击社会稳定，关键是古代中国土地集中兼并充满了非市场行为，即凭借权力参与土地分配。非市场行为的土地兼并才是民怨所指，勤劳致富后买田买地一直都得到人民尊重。其次，市场并不一定导致集中。中国数千年的土地市场下，土地市场越发达，土地细分化越明显，土地分配越分散。这种细分化造就了大量的自耕农（也是当时的中产阶级），构成了社会稳定的基本因素。所以，从历史经验上说，反对土地市场化配置是缺乏依据的。