财政改革的新认识、新思路和新举措（2）

财政职能新认识：突破传统的工具化思维

《决定》对财政的职能作用有了新认识。把财政定位为“国家治理的基础”，是在新的历史条件下对财政的一种新认识。这种认识突破了传统的经济学思维和工具化思维。在现行学科门类中，财政学属于经济学的应用学科，对财政的理解长期以来局限于经济学，一提到财政，就认为只是一个经济问题；一提到财政政策就认为仅是经济政策。这种局限性，使财政过度工具化，将财政视为政府政策工具箱里的类似扳手、钳子之类的工具，凭政府喜好，随取随用，随用随取，缺乏稳定性和权威性。这种过度工具化的产生，在理论源头上与凯恩斯主义联系在一起。在缺乏财政法治传统的我国，过度工具化尤为突出。不言而喻，作为国家治理的基础，财政过度工具化，意味着国家治理潜藏着公共风险。欧盟主权债务危机的发生就是证明。

顺着“财政是国家治理的基础”这个内在逻辑，财政的职能作用就不只反映在经济方面，而是体现在包括经济、社会和政治等各个方面。《决定》明确提出，财政既要在优化资源配置、维护市场统一方面发挥经济职能作用，也要在促进社会公平方面发挥社会职能作用。这就是说，财政要把效率与公平有机地融合在一起。对一个国家来说，效率与公平的关系得到正确处理，公平的发展与发展的公平同时具备，就为国家的长治久安提供了保障。这无疑构成财政的另一种功能——政治保障功能。效率与公平的有机结合内含到财税体制之中，民众满意了，社会和谐了，就表明这个财税体制是科学的，国家长治久安也就有了制度保障。从改革角度特别强调“制度保障”，比过去常说的“财力保障”更具有法治、规范这样的深层内涵，这也是财政作为国家治理基础这个逻辑的自然延伸。

不难看出，《决定》对财政职能作用的这种新认识，为财政改革新思路做了扎实的理论铺垫。

财政改革新思路：法治是前提

作为国家治理的基础，财政的健康与稳定极其重要。而要保持财政的健康与稳定，法治是前提。因此，在《决定》中“法”字当头，在“明确事权、改革税制、稳定税负、提高效率”的前面，凸显“完善立法”。这也意味着法治理念、法治思维要贯穿于整个财政改革过程之中，以及财政改革的各个方面和各个环节。有了法治基础，建立民主、科学的现代财政制度才有可能。在法治基础上，事权明确、预算透明、制度高效，这些也都是现代财政制度的基本特征。对这些基本特征加以明确，实际上也就是明确了构建现代财政制度的基本思路。