财政改革的新认识、新思路和新举措（3）

不仅如此，在《决定》中强调要“发挥中央与地方两个积极性”。这看似老生常谈，实际上蕴含新意。值得深入思考的是，为什么没有提要发挥五级政府的“五个”积极性，而只说“两个”积极性呢？从国家治理的角度来观察，背后隐含着国家治理架构的设置。即从纵向来看，国家治理实行两级架构：一级是国家（中央）层面的，另一级是地方层面的。省以下都属于“地方治理”，在性质上，与国家（中央）治理是不同的。这意味着，当前推行的分权改革在整体架构上是实行两级分权，而不是等量齐观的五级政府之间的分权。两级分权架构实际上已经日益清晰，除了立法体制、税收征管早已实行国家、地方两级之外，司法制度、监管制度也开始趋向两级架构，并体现在新一轮改革的思路之中。这为财政体制改革提供了预设前提。

按照两级分权思路，财政改革应在两个层面展开：国家财政和地方财政。前者的一个重要内容是中央与地方的财政关系，后者的一个核心问题是地方内部省市县乡之间的财政关系。两级治理，表明国家财政体制是统一的，中央与地方财政关系的处理遵循统一规则。当前依然要坚持和完善分税制，中央的税基全国统一。而地方治理、地方财政体制可以有地方特色，可因地制宜而不必一刀切。地方财政改革应充分考虑人口、面积、发展水平、社会条件和自然生态状况，创造性地推动地方治理能力的现代化与地方财政改革。在中央统一领导下，让地方有充分的自主权和责任约束，这是调动地方积极性、让国家充满活力的前提，也是保障国家稳定统一、活而不乱的条件。

财政改革新举措：“三个制度”均显亮点

第一，改进预算管理制度。除了提出预算要全面规范、公开透明之外，《决定》在预算审核、重点支出、预算平衡机制、财务报告、债务管理、转移支付等方面，都提出了改革新举措。例如，在预算审核方面，将审核重点从平衡状态、赤字规模向支出预算与政策拓展，以解决“顺周期”的问题。过去把预算管理的重点放在收支差额上，导致政府的顺周期行为。在经济热的时候，财政收入增长快，倾向于少收，或扩大开支；而在经济冷的时候，财政收入增长慢，反而尽力多收或减少开支，以防不平衡和扩大赤字。这样一来，政府财政行为不但不能熨平经济波动，反而不由自主地强化了经济波动。再如教育、农业等重点支出与财政收支增幅或与国民生产总值挂钩，破坏了预算的整体性，割裂了预算的完整性，并使重点支出单纯在“钱”字上做文章，容易忽略相关体制机制的改革，而且全国各地机械地执行这种挂钩办法，导致重点支出在有的地方钱多花不了，而有的地方钱不够，造成资金使用上的浪费。