贺雪峰：十八届三中全会决议涉农条款解读（5）

赋予承包经营权抵押、担保权能后就涉及到两个方面的问题，第一是从经营者来讲，经营失败怎么办？应该说，经营失败就是失去承包地的经营权。第二是从抵押担保方来讲，若不能按时收回资金，就要将承包地的经营权收回。但问题是，无论是经营者失地，还是抵押担保方收回承包地经营权，都会带来严重问题。

农民失地，农民怎么办？若经营者是通过流转农民土地经营权而形成的农业经营者（家庭农场、集体经营、合作社、企业），这些经营者最有通过经营权抵押、担保获得资金的需求，但如果经营失败，他们的经营权流失可能带来严重后果：因为这些经营者一般是按年度支付农民租金，而获得的是多年经营权。换句话说，流入土地的经营者根本就没有资格将农民的承包经营权拿去抵押、担保。

实际上，过去地方一直出台有承包经营权抵押、担保的地方性政策，却极少有银行愿意以农民承包地的承包经营权作抵押、担保而放款，其中原因是，农地收益太少，地块零碎，难以经营，这样的抵押、担保风险太大。

这个意义上讲，承包经营权抵押、担保在实践中可能难以实行。若在政策鼓励下得以实行，其后果也可能相当糟糕。

此外，赋予农民对承包地承包经营权抵押、担保权能，是一种对农地的新的产权安排，这样一种产权安排还可能引发更加严重的“反公地悲剧”，导致农地难以有效率地经营。具体地，当前中国农地经营的重要特点是面积狭小，地块分散，农民“人均一亩三分、户均不过十亩”且分散为七、八上十块的农地，经营起来极不方便。在这样一个面积狭小、地块分散的耕地格局中，进一步地进行土地产权创新，包括允许承包经营权抵押、担保，使农地产权安排更加复杂，就可能导致农地难以有效耕种的严重问题，即所谓“反公地悲剧”。在当前具体承包关系保持稳定的格局下面，在承包者与经营者越来越发生分离的格局下面，这样一种“反公地悲剧”已经相当严重，相当不利于农地有效率经营了。现在让承包经营权可以抵押、担保，必进一步复杂化农地产权安排，必有更多农地产权主体介入到农地利益分享中来，从而必进一步使农地难以有效率耕种：整合如此破碎、分散且复杂的农地产权将变成不可能完成的任务。

实际上，解决“反公地悲剧”的办法是有的，即农村土地是集体所有，土地是生产资料而非农民财产，农民作为劳动力，在土地这一基本生产资料上进行劳动，获得劳动收入。如果农民要进城打工，他们不再依靠在土地这一生产资料上的劳动来获得收入，他们就不应该再占有土地（当然，他们可以从集体经营的土地收益中分享土地利益），或者说，当农民离开农业进城务工经商，留下来的土地就应当由仍然在村务农农民经营，一旦进城农民返回农村，他又可以有获得土地进行生产的权利。这样，农村集体土地就总是由仍然留村的集体成员来经营，并因此可以按照最方便最有效率的方式经营，这样就不会出现当前全国农村普遍出现的农地上越来越严重的“反公地悲剧”。在当前面积狭小、地块分散的农地上，给承包户越大的土地权能，土地经营者就越是难以有效整合破碎分散的产权，就越是无法有效地经营农业。