解决地方债务须靠政府职能改革

中国社科院12月22日发布了中国首份资产负债表报告《中国国家资产负债表2013》，报告指出：中国国家整体资产负债率呈上升趋势，债务风险相应提高；但是，主权部门的资产大于负债，净资产为正，表明在相当长时间内中国发生主权债务危机的可能性较低。此前，国家统计局发言人曾经表态说，地方政府的债务仍在可控范围内，只是地方债的增长速度确实引起了广泛的忧虑。

在计划经济时期，我们曾经骄傲地宣布，中国已经成为既无内债又无外债的一个国家。但是，这种“无债一身轻”的思路，其实只能适应于农业文明时代，与现代市场经济的理念并不合拍，政府不负债的代价是社会经济陷于停滞状态，人民生活贫困。改革开放以后，这种思路得到了纠正，政府对外向世界银行、国际基金组织等机构举债，对内以发行国库券的形式向人民借债，使国民经济的建设迅速地上了台阶。30多年的改革开放实践已经证明，适度举债对于国民经济发展所起到的作用是积极的。

政府举债的目的，更多地是为了推进由政府主导的投资项目的开展，这些投资项目主要集中于交通、能源、电信等基础性建设，并由此带动整个国家的投资基础条件的改善。由于这种投资的回收期十分漫长，有的甚至很难在预定时间内收回投资，因此必须更多地依赖于政府的推进。而当这种依赖举债而推进的投资大规模展开的时候，它对GDP的贡献也是显而易见的。正是在这样的路径之上，政府举债搞投资，成了一些地方政府的“习惯性动作”。

然而要看到，地方政府债台高筑，对于地方经济的良性发展形成了巨大的威胁。最近几年，由于经济增速的减退，地方政府的财税收入也在减少，但庞大的政府开支却并没有减少，这直接导致地方政府对地方债务的依赖也越来越严重。很多省级政府开出举债的口子，其目的已经不是为了投入某个投资项目，而是用来应付日常的财政开支。这种情况发展下去，地方政府的偿还债务能力将形成严重的问题，并最终将倒逼中央政府为地方政府的债务买单。因此，严格控制地方政府债务，不让地方债的口子开得更大，已经成为目前经济调控的一个当务之急。最近召开的中央经济工作会议，在部署明年经济工作六大要点中，“着力调控债务风险”已列入其中，这表明中央已经意识到了这个问题的严重，并将采取有力手段化解其风险。

地方政府债之所以形成了一个尾大不掉的问题，关键在于政府在经济运行中占有了过多的话语权，其行政权力不受制约，可以轻易地打开举债的口子。因此，要解决地方债务庞大的问题，最根本的还是积极推进政府职能改革，政府不再参与到具体的经济事务之中。当政府职能改变以后，特别是打开某些投资领域的准入空间后，基础建设投资可以按市场化的准则更顺利地推进，政府也可以从这种债务负担中解脱出来，腾出更多财力开展民生建设。