中央政府推动区域协调发展战略：动因、时机与方式

中央政府兼具委托人和代理人的双重“身份”特征，推动区域协调发展战略是中央政府履行代理人职责的体现，不仅关系到中央政府的合法性基础，也与政府的政治、经济、社会职能紧密相关。区域协调发展战略的时机选择受到中央政府促进协调发展的意愿和能力的制约，当二者同时具备时，区域协调发展战略才能被确立下来。中央政府推进区域协调发展战略的主要作用方式有区域经济政策、区域管理、区域规划、区域关系立法。

一、引言

在我国这样一个兼具人口、疆域和经济综合意义的大国内，中央政府关注的内容是多样化的。然而，一个不容忽视的事实是，近年来，推动区域协调发展成为了中央政府持续关注的焦点之一。自“八五”计划开始，区域协调发展就成为了历届五年计划中的重要内容。并且，其后历届政府工作报告中，促进区域协调发展均是下一年中央政府的工作重点。此外，促进区域协调发展作为一个高频词汇，多次出现在政府主要领导的讲话中。

在推动区域协调发展的过程中，中央政府路线上的延续性和态度上的坚决性是如此的引人注目，以至于我们不得不思考这样一个问题：中央政府为什么要推动区域协调发展战略?背后的动力基础是什么?如果将考察的时段延长至改革开放初期，不难发现，从20世纪90年代初期中央政府已经开始了从改革开放初期的非均衡发展战略到区域协调发展战略的转换。由此产生的一个新问题是，中央政府为何选择在90年代中期实行发展战略的转换呢?发展战略的调整关系到国家经济社会发展的方向，必须谨慎为之。进一步地，我们可以追问，中央政府通过哪些方式保障区域协调发展战略在广阔国土空间的贯彻执行呢?上述三个问题在逻辑上是紧密相关的：第一个问题涉及中央政府推进区域协调发展战略的行为动机，第二个问题则关系到区域协调发展战略的时机选择，第三个问题涉及推进区域协调发展战略的作用方式。

在中国，研究者已经意识到，政治和经济是联动的[1]。虽然中央政府在推动区域经济发展的过程中发挥着重要的决策作用，却少有研究关注中央政府对区域经济发展的影响。本文试图对中央政府推动区域协调发展战略的动因、时机选择与作用方式进行系统分析，以便更好的理解中国区域经济格局演进的内在逻辑。全文具体安排如下：第二部分对中央政府的“身份”特征进行分析;第三部分分析区域协调发展对中央政府的意义，明确中央政府选择确立区域发展战略的原因;第四部分对中央政府实行战略转换的时点进行剖析;第五部分则对中央政府推动区域协调发展的可行方式进行梳理;第六部分是结语。

二、中央政府：委托人和代理人的双重身份

作为典型的单一制国家，我国《宪法》明确规定，“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关”，“中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关”，“国务院对全国人民代表大会负责并报告工作”，“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”。因此，代表人民意愿的全国人民代表大会和国务院、地方政府之间形成了层层委托的关系(图1)，即全国人民代表大会委托国务院实现全体人民的公共利益，国务院又将地方经济社会发展等具体事务委托至地方政府。

图1 中央政府的委托—代理关系

由于中央政府的权力范围覆盖全国，拥有最核心、最高级别的权力，全面掌控一个国家社会、经济、文化等发展趋向，其代理人和委托人角色与一般意义上的委托—代理关系存在实质上的不同。无论是作为代理人还是委托人，中央政府都是在《宪法》规定的权限内行动的，与对应的委托人和代理人之间的关系建立在法律赋予的权威基础上。更确切地说，由中央政府参与的委托—代理关系建立在不平等权威基础上，是一种特殊的委托—代理关系。

(一)作为代理人的中央政府

在全国人民代表大会与中央政府缔结的委托—代理关系中，作为代理人的中央政府是由前者按照规定程序组建的，因此，其行为应该符合并体现出全国人民代表大会的利益要求。《宪法》序言中明确提出，现阶段“国家的根本任务是，沿着中国特色社会主义道路，集中力量进行社会主义现代化建设……逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”，从而限定了中央政府的代理人职责。

以2012年政府工作报告为例。中央政府对2012年度的工作部署是：“今年是‘十二五’时期承前启后的重要一年，也是本届政府任期的最后一年。我们要恪尽职守、锐意进取、攻坚克难、决不懈怠，交出一份人民满意的答卷。”其中，“促进经济平稳较快发展”、“保持物价总水平基本稳定”、“促进农业稳定发展和农民持续增收”等内容成为了中央政府的年度主要任务。作为全国人民代表大会的代理人，中央政府承担着社会主义建设的使命，主动为全体人民谋求更好的福利和发展环境。某种程度上，我国中央政府符合泛利性政府的特征，其“利益和社会整体福利大致重合”且“追求全社会的帕累托改进”[2]。

(二)作为委托人的中央政府

尽管中央政府的管理权限覆盖全国，却无法凭一己之力担负起全国各个区域的具体事务，而必须倚靠地方政府的力量以实现大国境内的有效治理。然而，诱使一位“代理人”使其行为仿佛在追求“委托人”最大福利的问题，是相当一般的。由于政治组织委托人偏好异质性、政治组织的多任务(multi-tasking)和政治组织的垄断性[3]，难以找到一个可以参照的指标评估全面地方政府的工作。

“经济分权+政治集权”成为了中央政府解决地方政府的行为监督难题的现实制度组合。中央政府将经济的剩余分享权和控制权分配给地方，不同等级的地方政府成为辖区经济的剩余索取者和控制者，而与此同时中央掌握着任免地方领导的政治权力，借助这一渠道保留了对地方的政治控制。其中，凭借行政发包制，经济分权在各级地方政府间展开，而发包的源头始于中央政府。在每个五年计(规)划的“收官”之年，中央政府在对应的中央委员会全体会议上提出下一个五年规划的建议，经审议通过后，于下一个五年计(规)划的开局之年提交全国人大会议表决通过，正式的五年计(规)划成为接下来五年间中央政府的行动计划(通常是综合性的)。中央政府将各个任务的具体目标分配到各个省级地方政府，再由省级政府向下发包，直至将任务传至最基层地方政府。在政治集权压力下，为在“政治锦标赛”[4]中胜出，地方政府在发包的过程中将主要考核指标层层加码，相对忽略了其他不易考察的指标。因而，中央政府不得不面对现有体制下的地方政府的行为扭曲，不仅要制约地方政府对主要考核目标的层层加码，也要制约地方政府从多目标到单一目标的自主转化。

总体来说，在中央政府和地方政府的博弈关系中，作为委托人的中央政府通过制度设计始终掌握着主动。中央政府需要在政治收权和经济放权之间寻求一个均衡点，一方面通过掌控核心的人事考核任命权等实现对地方政府行动的有效约束，另一方面通过事权下放尤其是财政分权不断激发地方政府的积极性，在最大程度上克服委托—代理关系中信息不对称的负面影响，降低地方政府行为偏离委托人意图的道德风险。