中央政府推动区域协调发展战略：动因、时机与方式（2）

四、中央政府推动区域发展战略转化的时机选择

从上文的分析中不难发现，区域协调发展战略与中央政府履行代理人职责紧密相关，然而，在中央政府执政多年的历程中，为何直至20世纪90年代中期才开始推动区域协调发展总体战略呢?

(一)中央政府战略选择的分析框架

区域发展战略在很大程度上规定了未来一段时期内大国经济发展的方向和路径。确定区域发展战略对我国而言，具有十分重大的意义。中央政府无异于一个理性的决策者，必须对新的发展战略在资源配置、环境影响、社会反映等多方面与“旧”的发展战略进行对比分析后作出战略抉择。更为重要的是，中央政府必须同时考虑发展战略调整的必要性与可行性，只有当二者同时具备时，重大的发展战略调整才可能成为现实。由于政府所有的功能都需要财政支撑，因此，中央政府的财力状况在很大程度上制约着其行为的现实选择，是政府实现其经济协调发展的基础性前提和物质保障。在王绍光、胡鞍钢(1999)的基础上[11]，本文提出了一个分析中央政府战略调整的分析框架。其基本观点是，中央政府是否能够推行区域协调发展战略，取决于中央政府是否有足够的协调发展的意愿和是否有足够的财政能力。中央政府不同的意愿和能力组合(表1)，产生了不同的战略决策。

具体而言，情形Ⅰ，中央政府的协调发展意愿和财政能力都较弱，表明它既无心又无力推动区域协调发展战略;情形Ⅱ，财政能力强但是缺乏促进协调发展的意愿，意味着受到主观因素的影响不会实行区域协调发展战略;情形Ⅲ，具备促进协调发展的强烈意愿但财政能力弱，此种情形下客观条件制约明显;情形Ⅳ，中央政府兼具协调发展的意愿和财政能力，可以推动区域协调发展战略。  

(二)区域协调发展战略转换的财力因素

上已述及，我国中央政府自成立伊始就担当了全体民众的代理人角色，始终具备促进区域协调发展的意愿。之所以在新中国成立40多年后才推行区域协调发展战略，财力状况在很大程度上左右了中央政府的战略选择。图1表明，1978—2009年间，中央政府的财政收入呈现出大幅上升的势头。其中，1994年的分税制改革成为中央政府财力大幅增长的转折点，随后的年份中中央政府与地方政府财政收入的比值稳定在1以上。到2009年，中央政府的财政收入分别是1978年的204.3倍和1994年的12.4倍。

中央政府的发展战略与自身的财力变化在时间上具有内在的一致性。改革开放初期，中央政府的财政能力极为有限，为具有区位优势沿海地区提供优惠政策支持而非实质性的财政支持，是当时中央政府更为可行的战略选择。随着中央政府财政汲取能力增强，中央政府可以支配的财政资源大幅增加。因此，中央政府具备了推动区域协调发展战略的财力保障。

(三)促使区域发展战略转换的“压力”因素

如果说财力保障在推动区域发展战略转换的过程中发挥着“动力”作用，那么我国非均衡发展战略带来的经济发展特征变化则是促使中央政府战略转换的“压力”因素。首先，区域经济发展水平的差距逐渐拉大。到2009年，我国人均GDP最高和最低的省份的差值达到了68024元，比1978年增大了28倍多。显著的区际差异以及由此可能引发的政治经济问题加重了中央政府的忧虑。一方面，对一个疆域辽阔的发展中大国而言，经济增长的空间分布不均无异于潜在的不稳定信号;另一方面，区域差距的扩大使得落后地区和发达区域在产业结构、产品贸易、市场深化等方面的相互合作受到制约，影响了国民经济整体的运行效率。其次，严重依赖对外贸易而内需不足的发展模式本身存在巨大的经济风险。一旦发达国家的经济陷于危机或需求减弱，这种负面影响必然通过国际贸易“传染”给中国经济，增加了经济增长的不稳定风险。不仅如此，严重依赖对外贸易的发展模式使得沿海发展区域容易忽略和国内其他区域之间的合作。  

图1 1978—2009年我国中央政府财政收入状况