中央政府推动区域协调发展战略：动因、时机与方式（3）

五、中央政府促进区域协调发展的方式

发展战略是对政府经济行为的高度抽象[12]，反映了政府要将整个国家整合成一个统一行动体的努力。中央政府作为区域协调发展总体战略的倡导者，并非经济发展的直接主体，也不能将其“有形之手”肆意延伸到经济生活的每一个角落，究竟是通过何种方式保障区域协调发展战略在全国范围内实施的呢?图2列出了中央政府推动区域协调发展战略的多种主要的作用方式。

图2 中央政府推动区域协调发展战略的作用方式

(一)区域经济政策

区域经济政策是中央政府干预区域经济的重要工具之一。通过政府政策的集中安排，有目的地对特定区域进行政策倾斜，以改变市场机制下的空间结果，促使区域经济发展与区域格局协调并且保持区域分配合理。最常用的区域经济政策工具包括公共投资、转移支付、经济刺激、直接控制、政府采购和公共区位[13]。以转移支付为例，相较于2001年，2008年我国对东部地区转移支付的比重下降了7.76个百分点，中部和西部地区相应分别增加了4.51和3.25个百分点。转移支付使得人均财政一般预算支出的变异系数总是小于人均财政一般预算收入的变异系数，直接降低了区域之间的财力不均衡。

(二)区域管理

在财政分权、行政集权的体制背景下，中央政府对区域经济发展的干预是间接的、宏观的，主要在于提供一个制度性的背景，委托地方政府对区域经济、社会、文化等事务进行管理。对地方政府而言，中央政府推进区域协调发展战略无异于提供了一个多任务的委托合同：首先，它包含着区域经济发展和人民生活水平提高的经济任务;其次，还包含着社会层面的任务，如基本公共服务均等化;再次，还包含着执行主体功能区划、促进自然环境保护的任务。在具体的管理方式上，中央政府一方面可以通过政绩考核体系考察地方政府在促进区域协调发展的各个方面的表现，从而将其对区域协调发展的意愿贯彻下去;另一方面，通过集中的政治学习、思想教育等培训、教化方式，使地方政府官员在思想意识上形成“共识”，使地方政府能够主动地将中央促进区域协调发展的意图贯彻好。比较起来，政绩考核体系下的区域管理具有被动适应的色彩，而建立在学习引导基础上的区域管理具有主动的色彩。

(三)区域发展规划

区域发展规划就是在一定的地理空间范围内对经济要素进行布局的制度性安排[14]。中央政府越来越频繁地使用国家级区域发展规划强化对区域经济发展的定位和引导。上升到国家战略层面的区域发展规划产生流程如下：地方政府制定区域发展规划——上报至中央政府——中央政府批复并酌情纳入国家发展战略。这种“自下而上”的区域发展规划确立流程体现了中央政府和地方政府的互动，不仅体现了地方政府的利益诉求，也包含了中央政府对特定区域的发展意图，从而成为了中央政府推动区域协调发展战略的“合意”工具。2006年以来，中央政府批复了数十个国家级区域发展规划，如2008年2月通过了《广西北部湾经济区发展规划》、2009年1月通过的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020)》、2009年5月批复了《支持福建加快建设海峡西岸经济区的若干意见》、2009年6月批复了《江苏沿海地区发展规划》等，覆盖了我国从东至西、从南到北、从沿海到内陆的多个区域，和区域协调发展战略形成了良好的呼应。

(四)区域关系立法

区域关系立法是以中央政府为立法主体，以法律法规的形式制定地方政府相互关联互动中的行为规范。财政分权造成了地方政府间竞争的“双刃剑”效应：一方面，地方政府获得了发展地方经济的激励;另一方面，地方政府也获得了分割市场和地方保护的激励。随着财政分权的负面效应日益明显，地方政府行为越来越背离区域协调发展战略的要求。在我国区域经济发展的过程中，中央政府已经注意到了地方政府的市场分割和地方保护行为，先后多次以“暂行规定”、“规定”、“通知”为地方政府行为提供指南(表2)。然而，除了1993年发布的《反不正当竞争法》是以法律的形式进行规定的，各类“通知”和“规定”缺乏明确的法律效力，难以形成有效的问责和惩戒。因此，有必要借助中央政府的行政权威通过区域关系立法来遏制区域关系失调的负面影响，建立一部能够统揽全局、带有综合法性质的区际关系协调基本法，这也是将区域协调发展战略纳入法制化轨道的外在表现。   

六、结语

作为地区经济发展很不平衡的多民族大国，区域协调发展不仅是重大的经济问题，亦是重大的政治问题、社会问题和国家安全问题[15]。中央政府兼具委托人和代理人的双重身份特征，决定了其在推动区域协调发展战略中的重要作用。一方面，受全国人民代表大会委托，中央政府必须履行好全体人民的代理人角色，谋求全体人民的利益增进;另一方面，通过对各级地方政府的委托，中央政府实现对全国经济社会发展的控制。具体而言，推进区域协调发展战略有助于在全国范围内实现共同富裕，体现区域公平，促进经济、社会的发展，这与中央政府的代理人职责具有内在的一致性，不仅利于巩固中央政府的合法性，也是政府职能的具体体现。然而，区域发展战略的选择是关乎我国发展方向的重大抉择，中央政府只有在兼具协调意愿和充足的协调能力的条件下，才可能推动非均衡发展战略向区域协调发展战略的转换。这也是我国中央政府直到20世纪90年代中期才推动区域协调发展战略的原因。区域协调发展是一个系统复杂的目标，涉及全国多个区域的关联互动，在“经济分权+行政集权”的制度背景下，中央政府通过区域经济政策、区域管理、区域发展规划、区际关系立法等方式保障区域协调发展战略在全国范围内的贯彻实施。