中国新一轮政府改革的重点和方向（2）

　二、中国政府改革的方向

政府改革不仅是政治家们关注的焦点，学者们也从不同的角度阐述着政府改革。新制度主义经济学家道格拉斯·诺斯的“诺斯悖论”为我们思考政府改革提供了有益的理论帮助。诺斯指出： “国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为衰退的根源。”［2］“诺斯悖论”告诉我们两个重要论断： 第一，政府的存在对经济发展具有至关重要的作用，政府通过界定产权，可以减少交易成本； 第二，政府也可能成为人为经济衰退的主要原因，一个国家经济衰退的原因很可能恰恰在于政府本身。

我们也可以把这一论断用在国家的社会管理上，国家的存在既能保障和促进社会稳定，又能诱发和累积社会矛盾，造成社会不稳定。国家的存在不仅是人类摆脱“丛林法则”，建立社会秩序的关键，而且也是人类社会繁荣昌盛的前提。然而，如果国家过多地干预社会事务，也会给社会带来灾难： 一方面，会造成政府与民争利，国富民弱，另一方面，也会造成社会资本萎缩，社会信任流失，进而导致社会关系紧张，不稳定性事件增多。

日裔美国学者福山认为，对于很多国家的改革来讲，最好的路径是在缩减国家职能范围的同时提高国家力量的强度。［3］因此，要应对转型时期社会矛盾逐年增多，群体性事件不断攀升的势头，必须进行制度创新，改变政府管理的模式，变全能政府为有限且有效的政府。对于那些政府不该管或者管不好的社会事务，政府应当坚决退出这些领域，甚至对于那些政府可以管理也可以不管理的事务，为了培育民众的自治精神，政府也应当让民众来自我管理，这意味着要建立有限的政府； 对于那些离开政府就没有办法管好的社会事务，政府必须承担责任，尽力把这些事务管好，这意味着要建立有效的政府。［4］

政府既要“有限”，以避免专制暴政，同时必须要“有效”，以防止无政府状态。这意味着，在进行改革和社会管理创新的过程中，不仅要对政府权力严加限制，而且要赋予它足够的权威、能力和自主活动空间，让政府能够积极为善，保护和促进自由。

( 一) 建立有限政府，投资社会资本

理想的政府体制是一个对公共权力进行监督和制约的政府，也就是说政府的权力有一定的边界，是一种有限的政府。孟德斯鸠说： “一切有权力的人们都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”，“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”［5］政府直接干预经济和社会，往往是低效且容易发生腐败的，必须限制政府的范围，防止政府之手到处伸张。在一些西方国家，“政治家们的目标不是社会福利的最大化，而是追求自己的私利。独裁者运用他们的权力来维护自己的地位，将资源配置给自己的政治支持者，打击政敌，中饱私囊，以牺牲社会福利为代价”，“通过民主选举的政治家一般也不会追求社会福利最大化”，“民主政治中的获胜的多数派经常执行一些破坏性的政策，利用再分配来剥夺那些失败的少数派。”［6］

那么，在当前的社会管理过程当中，必须认识到人的局限性，不能始终把希望寄托在某些个人的道德和能力上，而要用制度来约束人和权力。无限的权力必然带来无穷的腐败，无所不管的政府腐蚀的不仅是政府本身，而且是整个社会肌体。戈登·图洛克通过研究认为，中国封建社会长期以来由于政府的腐败，虽然取得了辉煌的成就，拥有灿烂的文明，但民众的生活却并不轻松。在中国古代，“那些想要在社会上出人头地的人，几乎所有的才智和精力都花在了获得或维持权力的惠顾上。生活虽是不确定的，但是对赢者而言获利颇丰。物质上进步缓慢也是这个体制的特征。”［7］为什么会出现这样的情况，最重要的原因是中国传统的王朝政府是一个全能的政府，它掌管着社会的一切资源，控制着经济、社会和文化，所以，官僚机构有更多的机会也更容易进行权力寻租活动。因此，必须为政府权力划定一定的界限，防止权力滥用阻碍社会进步和经济发展。

在政府权力之外，更要让社会发挥其充分的作用，鼓励民众和社会组织进行自我管理。中共十七大报告明确要求，“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”。十八大报告指出： “改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。”

鼓励民众广泛参与公共事务和促进社会自治的努力。用政治学和社会学的术语来说，就是积累社会资本。罗伯特·帕特南在《使民主运转起来》一书中，十分清楚地阐明了社会资本对于经济发展、制度绩效以及民主政治的重大作用。普特南认为，所谓社会资本就是指普通公民的民间参与网络，以及具有诸如信任、互惠关系、交往规范等特性的社会网络，它们能够促进社会合作，提高整个社会的效率。［8］几乎所有的研究都指向一个共同的结论： 社会资本能够创造价值。社会资本的增长可以减少交易费用、降低交易成本，从而使其他资本要素得到增值； 能够提高政府管理绩效，使民主真正运转起来； 可以通过一定的组织机制将个体成员组织起来，提高团体和社会的凝聚力，创造和谐社会。

社会资本理论将民主化的建设、政府再造工程以及社会建设的工作重心引向社区组织和非政府组织的发展方面。鼓励和发展非政府组织成为构建和谐社会、建设民主政治的投资方向。社会资本存在于广泛的社会关系和网络结构中，而社会组织( 因血缘而形成的家庭、因生活地域而形成的社区、因经济利益而形成的行会和商会、因共同志趣而形成的俱乐部和协会、因共同经历而形成的同学会老乡会等) 是社会关系和社会网络结构的主要载体。因此，社会组织，特别是各类社会志愿组织( 即民间组织) ，被认为是社会资本的发轫之始。鼓励民间组织发展并参与到社会管理事务中来就等于增殖社会资本。

福山在对中国、意大利、法国、韩国、日本和德国的社会结构进行比较研究时认为，那些家庭占据核心地位的社会往往呈现一盘散沙状态，而那些自发性社团组织占据核心地位的社会具有较高的凝聚力( 集体行动能力) 。他分析得出的重要原因在于，以家庭为单位的社会结构所产生的社会资本，远远少于以各种社会中层组织( 社团组织) 为基础的社会网络所产生的社会资本。根据福山的分析，依据社会资本的主要来源，可以把社会划分为低信任度和高信任度两大类型。前者指信任只存在于血亲关系的社会，后者指信任超越血亲关系的社会。家庭中的信任虽然异常牢固，但其“信任半径”要小于社会网络。福山的理论说明，如果把权力高度集中的黑社会组织、犯罪团伙视为一种类型，把自发组织、民间社团视为另一种类型，两相比较，前者的“信任半径”小于后者，其“普遍信任”低于“特殊信任”，而后者可能正好相反。［9］

( 二) 建立有效政府，推动公共服务创新

有效的政府应当能够激励自己的政府官员，使他们能够根据经济和社会发展的需要，建立公平有效的法律制度和市场体系，给人们提供长远的经济预期，防止机会主义短期行为，不断推进公共服务创新，满足人民群众的需要，推动社会的发展进步，促进社会的长治久安。为此，政府应该做到以下几点：

首先，有效的政府应当能够管理好政府官员。当前我国一少部分政府官员腐败问题比较突出。在这个问题上，中国共产党应当清醒地认识到问题的严重性，健全反腐败法律制度，防控廉政风险，防止利益冲突，更加科学有效地防治腐败。

政府官员的作风和行为对于全社会的风气来说至关重要。所以，两千多年前孔子所说的“政者正也，予率以正，孰敢不正”，对今天的官员仍然有很好的明示作用。因此，用制度来确保政府官员带头遵守规则，信守契约，按照规则和契约办事，不仅有利于加强执政党自身的执政地位，而且对于改变整个国家的风气和面貌都有非常重要的作用。

其次，有效的政府必须建立有效的经济制度、规范的经济秩序和严格的市场监管体系，为各市场主体创造公平的竞争场所和有序的市场环境。当前，许多政府部门，在不该“伸手”的时候到处“插手”，而在该“出手”的时候却出现了严重的缺位现象。各地不断出现的食品安全问题就是比较突出的例子，以至于高层领导不得不承认： “这件事情让我们不好意思。不好意思什么？ 就是现在好东西多得很，但是吃起来有点不大放心……越白的面越不踏实，越亮晶晶的大米越不敢吃。”［10］政府应投入更多的精力把该管的事情管好，食品安全问题严峻，需要相关部门在生产、流通、销售等各个环节上做到有效监督。

第三，有效的政府必须要解决社会突出的问题和矛盾，为社会提供有效的公共产品和公共服务，让改革发展的成果惠及全体人民。环境污染问题亟需政府加强治理； 大学生就业、社会保障、医疗卫生等领域还需提升公共服务质量。比如，建立和完善从中央到地方的就业工作服务体系，提供基本的公共教育、公共医疗和社会保障以满足民众的基本需求。再比如，政府应当建立有效的住房保障体系，如果最基本的公共需要长期得不到满足，人们的积极性将会受到挫伤，激情就会减退，服务社会的信念也会逐步动摇。

　三、结论

老子有句名言： “治大国若烹小鲜”。这句话可谓真知灼见，没有掌权者的有效管理，社会就会如一盘散沙，陷入无序状态； 然而，管理者掌握着统治大权，如果政府过多地干预社会活动就会增加百姓负担，导致百姓收入减少，生活水平无法提高。

在当前，要维持社会秩序，促进社会发展，离不开国家的一定作为； 同时，为了防止统治者滥用权力导致社会活力受到抑制，政府又必须把职能限制在一定的范围之内。老子的话对我们进行政府改革的启示有两个方面： 一方面，我们要建立一个有限的政府，把政府权力关进笼子里，让市场和社会发挥更多的作用，增强社会的活力，增加人民之间的信任度，提高人民群众自我管理的能力； 另一方面，我们要建立有效的政府，加强市场监管和社会治理，为人民提供良好的市场环境和稳定的社会秩序，不断创新，为人民提供满意的公共产品和公共服务。