经济新常态下的政府行为调整

一、经济发展与政府行为

经济发展是与一个社会选择的经济制度相关的。如果以现代社会以来算起，那么人类历史上曾产生过两种不同的经济制度，这就是市场经济与计划经济。从起源上讲，计划经济的特点在于它是一种建构的、中央集权和控制的经济体制，而市场经济则是一种自然演进的、以市场来配置资源的一种经济体制。这两种不同的经济体制在相当程度上决定了政府与经济的关系。在计划经济体制中，政府扮演着计划者、执行者的角色，呈现的是一种自上而下的运作;而在市场经济中，政府只是起一种守夜人的作用，主要是规范市场运行规则。计划经济在后来走向了没落，中国改革开放的一个巨大的体制变革就是用市场经济体制取代了计划经济，建立了社会主义的市场经济。

在市场经济的发展过程中，政府的角色也经历了一个变化的过程。三位经济学家在这里起了重要的作用。首先是亚当?斯密，斯密认为政府在经济活动中不应该扮演积极的作用，而应该让市场这只看不见的手发挥作用。这样他就基本上奠定了政府在经济活动中的守夜人的角色。政府从消极角色向积极角色的转变是与凯恩斯的学说联系在一起的。凯恩斯认为政府可以通过投资来促进需求，从而解决就业问题。凯恩斯理论的产生正值世界经济大危机时期，它的理论帮助美国罗斯福总统在新政中采用各种措施解决了问题。由于新政的成功，自此后，政府对经济的积极干预被认为是一种解决经济问题之道。但这一情况在上世纪70年代遭到了逆转。当时由石油引发的全球经济危机使得凯恩斯的理论失灵，因为这一理论无法解决当时出现的滞涨问题。这样，哈耶克的新自由主义便应运而生。新自由主义在某种程度上回到了亚当?斯密，再次强调政府的消极作用，强调让市场发挥作用。事实上，哈耶克在几十年前的一本著名的著作《通向奴役之路》中就阐发了他的观点。只是在当时他被凯恩斯的光芒给遮蔽了。但在20世纪80年代，它最终“最强有力地启发了英国的政策重返市场经济原则”[1]，引发了一场后来波及整个西方世界的声势浩大的、以“新公共管理”为名号的政府改革运动。哈耶克的新自由主义到20世纪90 年代的《华盛顿共识》达到顶点。自80年代起，这一思想差不多统治了西方世界30年，直到2008 年经济危机的爆发。这一危机在一些人看来意味着新自由主义的破产，理由是政府的无所作为导致了危机的爆发，其结果是导致新凯恩斯主义再次大行其道，政府的积极干预再次被认为是解决问题之道。

这里背后的实质是市场失灵和政府失灵问题。市场失灵提供了政府介入的理由，但政府的介入又会导致政府失灵，问题的核心在于怎样的政府干预才是恰当的。事实上，新自由主义也并没有完全否认政府的作用，现代国家的经济不可能在一个没有政府的体制下运行，因为在道格拉斯 ?诺斯看来，“如宪法秩序以及基本规章制度都是由国家供给的”。[2]问题是这里的一个度怎么来把握，这是一个困难的地方。

比较之下，中国的市场经济首先是建构的，而不是演进的;其次，中国的市场经济是从计划经济转轨过来的。这两点产生了中国市场经济与政府之间的独特关系，形成了中国特色的政府主导的市场经济模式，它也决定了中国政府的经济管理行为。

传统的中国是只有国家，没有社会，没有市场，国家涵盖了一切。中国的市场经济体制是政府在否定了计划体制后建构起来的。作为建构者，它自然担负了市场的发育和成长的责任，这使得政府即便在市场体制建立起来后仍然必须在一段时间里发挥重要的作用。其次，中国从计划经济过来，政府的控制模式显然带有它的惯性。再者，更重要的是，中国在改革之初选择了东亚而不是南美的经济发展模式。前者是政府主导型的，后者是自然演进型的。选择前者的理由在于，这一模式比自然演进的模式能以更快的速度推进经济的发展。而中国当时面临的一个最重要的任务就是以最快的速度推进经济发展，以最快的速度改变国家贫困落后的状况。后来的历史表明，这个政府主导下的经济带来了中国经济的快速增长，以平均9.8 %的GDP增长率在世界经济史上写下了令人骄傲的一笔。

这一快速的增长显然是同政府的作用分不开的，而政府推动的成功得益于一些条件。首先是政府将职能重心放到了经济发展上。改革开放之初，中国社会贫困到了极点，因此发展经济成了政府工作的重中之重，我们在公平和效率中毫不犹豫地选择了效率，这是因为当务之急是改变国家的贫困面貌，是使国家和整个社会富裕起来。这是促成政府全力搞经济的一个重要的动力来源，事实上也得到了整个社会的认可。在经济高速发展时期，政府最重要的目标就是以最快的速度发展经济，对GDP的追求成了政府工作的中心。其次是尽管政府在改革开放中一改以往国家一统天下的管理模式，推动了市场和社会的形成，但是在这三者之间并没有确立明确的权力边界，这为政府在经济领域里大展拳脚提供了可能，也为政府主导或者政府的深度干预提供了合法性的基础。再者，地方政府围绕GDP指标的竞争性运作进一步推进了经济的快速增长，各地层出不穷的经济开发区、各种诱人的优惠条件、五花八门的扶持政策、源源不断的资源供给，等等，所有这些使得地方政府一度表现出了企业化的行为特征。最后，绩效评估制度和官员提升条件增强了政府官员对经济发展的重视。在相当长的时间里，对政府和官员的考核唯GDP是举，GDP成绩亮丽往往是得到提升的一个重要条件，这是官员对经济增长全力以赴的又一个重要的推动力。另外，GDP的高低，财政收入的多少又影响了政府官员的收入水平和福利水平(因为政府公务员收入中最有意义的一块是来自地方财政的收入)。