中国新一轮政府改革的重点和方向

［摘要］当前中国的国家治理面临着转型的挑战和新信息技术的挑战，为了迎接挑战，更好地为人民群众提供更满意的公共产品和公共服务，本届政府进行了大部制改革和行政审批改革等措施。中国政府改革依然任重而道远，需要领导人有坚持改革的勇气和魄力。未来改革的方向应当是： 建立有限的政府，让市场和社会发挥更大的作用； 建立有效的政府，为人民群众提供更满意的公共产品和公共服务。

［关键词］大部制； 行政审批； 有限政府； 有效政府

当前，中国的国家治理面临着两大前所未有的挑战： 第一，转型的挑战。经过30 余年的改革发展，中国人民的民主权利、生活水平和文明程度等都得到了前所未有的提高，时至今日，中国社会又面临着新的转型和发展，各种社会问题和矛盾集中爆发，这一方面为社会的快速转型和发展提供了机会，另一方面也给政府管理和政策制定带来了挑战。第二，新信息技术的挑战。传统的信息传播基本上以集中和单向为主，现代的信息传播逐渐开始走向分散和多向，任何人都有可能成为信息传播的中心。这种新的信息技术深刻地改变着社会的方方面面，政府必须改变传统的治理方式，应对信息技术的挑战。

　　一、中国新一轮政府改革的实践

为了应对国家治理面临的挑战，把中国的改革和发展继续深入推进，党中央和国务院一再强调要对我国的政府管理机构和体制进行改革和创新。2012 年11 月，中共十八大提出：“稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系。”2013 年2 月，中共十八届二中全会通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，并获得十二届全国人大一次会议批准。2013 年7 月，国务院总理李克强签署国务院令，公布《国务院关于废止和修改部分行政法规的决定》，废止了《煤炭生产许可证管理办法》，并对25 件行政法规的部分条款予以修改。2013年10 月，李克强总理部署推进公司注册资本登记制度改革，进一步创新政府监管方式，放宽市场主体准入，简政放权。十八大之后的新的政府改革既涉及到政府体制的改革，也涉及到政府职能的转变。

( 一) 大部制改革

新一届政府推行的大部制改革事实上从2007 年就已经正式提出，并已经出台了一些具体的改革措施，进行了一些改革尝试。2007 年，中共十七大提出： “规范垂直管理部门和地方政府的关系。加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。”2008 年3 月15 日，十一届全国人大一次会议第五次全体会议表决通过《第十一届全国人民代表大会第一次会议关于国务院机构改革方案的决定( 草案) 》，这是中国共产党十七大提出“探索实行职能有机统一的大部门体制”后的首轮改革。这次改革涉及调整变动的机构共15 个，正部级机构减少4 个，新组建了工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部。改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部门设置27 个。

2012 年，中共十八大进一步提出： “稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系。”2013 年，中共十八届二中全会通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，并获得十二届全国人大一次会议批准。本次改革的主要内容是： ( 1) 实行铁路政企分开，完善综合交通运输体系。将铁道部拟订铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部。组建国家铁路局，由交通运输部管理，承担铁道部的其他行政职责。组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责。不再保留铁道部。( 2) 将卫生部的职责、人口计生委的计划生育管理和服务职责整合，组建国家卫生和计划生育委员会。同时，将人口计生委的研究拟订人口发展战略、规划及人口政策职责划入发改委。国家中医药管理局由国家卫生和计划生育委员会管理。不再保留卫生部、人口计生委。( 3) 将食品安全办的职责、食品药品监管局的职责、质检总局的生产环节食品安全监督管理职责、工商总局的流通环节食品安全监督管理职责整合，组建国家食品药品监督管理总局。不再保留食品药品监管局和单设的食品安全办。( 4) 将新闻出版总署、广电总局的职责整合，组建国家新闻出版广电总局。不再保留广电总局、新闻出版总署。( 5) 将现国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合，重新组建国家海洋局，由国土资源部管理。( 6) 将现国家能源局、电监会的职责整合，重新组建国家能源局。不再保留电监会。改革后，国家能源局继续由发展改革委员会管理。经过本轮大部制改革，国务院正部级机构减少4 个，其中组成部门减少2 个，副部级机构增减相抵数量不变。改革后，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门25 个。

大部制改革就是要进行政府结构与功能的优化，目的是为了解决部门之间职能交叉重叠、权限职责不清，引起的政出多门、决策拖而不决，进而影响政府提供公共服务的问题。十八届二中全会指出： “行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求，要深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，健全部门职责体系，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”［1］政府的决策机制应当具有一定的灵活性，以不断适应社会迅速变迁的需要，如果政府决策拖延，不能进行有效的治理，将直接影响经济和社会的发展，进而损害政府的形象和公信力。

( 二) 行政审批制度改革

行政审批制度改革是本届政府改革的另一个重点，其核心和特点在于： 简政放权，转变职能，激发社会活力。众所周知，行政审批作为政府管理的重要手段，属于事前监管和直接管理的范畴。政府管理中大量采用事前监管和直接管理的方式，不利于市场机制的发挥，影响社会自由和自主发展。因此，2002 年以来，政府多次进行了以削减行政审批项目为主的行政审批制度改革。尤其是2004 年7 月1 日正式实施《行政许可法》以来，中国政府大幅度削减行政审批项目。据统计，上一届政府分六批共取消和调整了2497 项行政审批项目，占原有总数的69． 3%。本届政府本着“凡公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府都要退出； 凡可以采用事后监管和间接管理方式的事项，政府一律不设前置审批”的原则，于5 月13 日宣布进一步取消和下放133 项行政审批项目。从目前公布的项目清单来看，范围涉及到经济领域投资、生产经营活动项目，以及企业投资扩建民用机场、城市轨道、能源工程等重头项目的审批权力，其中发改委的审批项目占主要比例。这些事实表明了新一届政府继续加大改革力度的决心。

本届政府决心要将目前保留的1700 多项行政审批事项再削减三分之一以上，我们乐观其成。行政审批制度改革的深层意义还在于实现政府管理方式的变革，也就是要使政府管理从主要依赖“审批式管理”( 事前监管和直接管理) 向主要通过“服务式管理”( 事后监管和间接管理) 转变。

尽可能减少行政审批，并不意味着要将行政审批减少到零。行政审批是必要的，它有正面功能，比如危险品的生产和销售，潜在危害公共安全的事项，这些都需要严格审批。但是，行政审批如果过宽过多，就会从总体上抵消其正面价值，增加负面效应。所以，一般的原则是： 明确哪些事务需要审批，哪些事务不需要审批； 哪些审批权限归属中央，哪些审批权限归属地方。十二届全国人大一次会议审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》，已经在减少和下放投资审批事项、生产经营活动审批事项、资质资格许可和认定以及改革工商登记制度等方面作了详细规定，政府今后的任务就是抓紧落实，并且制定相应的时间表。可以想见，此次国务院宣布取消和下放133 项行政审批项目，不过是整个改革行动的第一步。

毫无疑问，行政审批改革涉及许多部门利益，会遇到很大阻力，因此，能够贯彻“能减则减”的原则，如此大幅度地削减行政审批项目，这固然显示了领导人的决心和勇气，但也必须认识到，政府改革的长远目标在于实现政府管理方式的转变； 从数量上削减行政审批只是转变政府职能、改变政府管理方式的开始； 今后更大的挑战在于大量削减行政审批之后如何转变政府职能。

这里需要特别警惕的是： 取消和下放行政审批项目后，政府变成“不管型”政府。削减了政府部门的审批权，相关部门可能以此为借口，对以往的管理事务采取放任自流的态度，不再承担管理和服务的责任。要强调的是： 弱化了政府事前监管的环节，就要强化政府事中监管和事后监管的流程； 减少了政府“审批式管理”的机会，就要增加政府“服务式管理”的内容。所有这些调整和改变，必须以法律为依据和准则，而法治政府和责任政府的建设，更是一件任重道远的事情。