马怀德：以行政诉讼为司法改革突破口让百姓感受公平正义（4）

中国青年报：说这次的修法比较保守，您能举几个具体的例子吗？

马怀德：就拿呼声很高的扩大行政诉讼受案范围来说，大家都希望这次修法过程中有两个核心问题能够解决：一个是对规章以下抽象行政行为（“红头文件”）的审查问题；另一个是将行政机关的内部行政行为纳入行政诉讼的范围。但是对于这两个大家普遍关心的问题，这次的修正案草案都没有给予充分的回应。在抽象行政行为的审查上，草案规定只能在起诉具体行政行为时一并请求对规章以外的规范性文件进行审查，不能直接提出审查请求，法院发现规范性文件违法的，只是不作为认定具体行政行为合法的依据并转送有权机关依法处理。这其实是肯定了实践中的做法，并没有实质性的进步。而对于行政机关的内部行为，这次的修正案草案没有涉及，依然将其排除在诉讼范围之外。

另外，现行的《行政诉讼法》规定，只有当行政行为侵犯了公民人身、财产权这两种具体权利的时候，当事人才可以起诉。这就把许多政府机关侵犯公民劳动权、休息权、受教育权的行为排除在了行政诉讼的范围之外。对此，学界一直呼吁要扩大受侵害权利的诉讼保护范围。然而，在此次法律修改中，修正案草案只是在公民人身、财产权后面加了一个“等合法权益”。也就是说，对于扩展的范围没有进行明确表态，只是进行了模糊处理，对于扩展行政诉讼的受案范围作用非常有限。

现在行政诉讼制度的大门没有向老百姓充分敞开

中国青年报：据了解，近几年每年行政诉讼案件一直在10万件左右。在您看来，这个数字正常吗？

马怀德：我国平均每年的民事案件在两三百万件左右，刑事案件每年也有几十万件，为什么行政案件就只有区区10万件，而且很多年份都少于10万件。这当然不正常！德国有8000万人口，他们行政法院每年受理的案件都有30万件。假设两个国家政府机关的依法行政水平差不多，按这个比例算下来，我国每年的行政诉讼案件数量也应该在500万件左右。

作为一个拥有13亿多人口的大国，我国的行政争议数量肯定不在少数，这从我国每年巨大的信访案件规模就能看得出来。为什么行政争议不计其数，但是行政诉讼的数量一直在极低的水平徘徊？究其根本原因就在于，现在行政诉讼制度的大门没有向老百姓充分敞开。一方面，制度上的缺陷将想要提起行政诉讼的老百姓挡在了诉讼大门之外；另一方面，由于行政诉讼在现实中解决问题的能力比较有限，许多老百姓久而久之就不再信任法院，不会把自己遇到的争议提交到法庭来解决。

中国青年报：行政诉讼制度中的什么缺陷，将老百姓挡在了诉讼的大门之外？

马怀德：除了行政诉讼法规定的受案范围过于狭窄之外，司法实践中，行政诉讼立案难也是一个长期存在的问题。现实中，很多老百姓想打官司，法院找各种理由不予受理，有时法院干脆就置之不理，既不做出受理的决定，也不做出不受理的裁定，这种情况下老百姓往往投诉无门，一点办法也没有。为了明确行政诉讼的受案范围，最高法院出台了一些司法解释。但是实际中，这些本是为了指导法院受理案件的司法解释，却成了法院不受理老百姓起诉的“借口”。比如司法解释规定，对于行政指导行为法院不受理。有些时候，当老百姓对政府作出的“会议纪要”等行为提起诉讼时，一些法院就硬说它是行政指导，拒不受理老百姓的起诉。