马怀德：以行政诉讼为司法改革突破口让百姓感受公平正义（5）

中国青年报：除了受案范围狭窄、立案难等，当前行政诉讼制度还存在哪些问题？

马怀德：行政诉讼制度的目的不清晰。现行《行政诉讼法》第一条中就写明了当前行政诉讼制度的三大目的——“保证人民法院正确、及时审理行政案件”、“保护公民、法人和其他组织的合法权益”与“维护和监督行政机关依法行使行政职权”。实际上，在这3个目的之外，还缺少一个最重要的目的，就是解决争议。因为辛辛苦苦走完了行政诉讼程序，最后老百姓与政府机关之间的行政争议没有解决，保证了权利、监督了政府行为又有什么意义呢？这次的修正案草案中，在行政诉讼目的的条款中，只是在原有的“维护和监督行政机关依法行使行政职权”中删去了“维护”二字。对于这样的改动我当然赞成，可是还不够，应该明确写上“解决公法争议”。

当前行政诉讼的审理制度也存在很多问题。就拿现在的法律规定行政诉讼不能进行调解这一条来说，可以理解，这一条款背后担心行政机关放弃权力损害公共利益的初衷是好的。但现实情况是，当下有40%～50%的行政诉讼案件最后都是以协商方式解决的。这种背景下，还规定行政诉讼不能进行调解就没有任何意义，但是这次的修法仍然坚持不得调解原则，只是补充了行政赔偿和补偿案件除外的条款，显然没有回答实践中的问题。

中国青年报：执行难也是当前行政诉讼制度中的老大难问题吧？

马怀德：现在原告即老百姓败诉之后还比较好执行，难就难在被告即行政机关败诉之后的执行。比如返还财产、金钱给付方面的执行义务，行政机关拒绝执行，法院又不敢封门又不敢冻结，根本执行不了。再比如解除限制人身自由方面的执行义务，法院判决要把人放回来，行政机关就是不放，法院一点办法也没有。更有甚者，一些地方的行政机关依仗着自己掌握的巨大公权力对抗法院的情况也时有发生。我就知道有一个地方，法院裁定撤销了某一个行政机关的行为，这个行政机关随后马上又做出了一个完全一模一样的行政行为。来来回回，法院撤消了10次，人家行政机关最后做出了11次相同的行政行为。

执行难的后果就是，老百姓打了半天官司，最后拿到的都是“法律白条”。曾经有当事人跟我说，没打官司之前还比较相信法律、相信行政诉讼，打了一次官司并且胜诉之后，拿了一张“法律白条”，5年乃至10年都执行不下来，最后对法律一点信心都没有了。而这些遭遇到执行难问题的老百姓，在现实社会中就是一个个活广告，他们会影响身边很多人对法院、对法律的信心，很多人在这一过程中甚至还产生了打官司不如上访、诉讼不如闹事的想法。这对法治可以说是一种毁灭性的打击。

中国青年报：对于执行难的问题，这次的修正案草案中提出，行政机关不执行判决可拘留其负责人。这能不能有效解决执行难问题？

马怀德：这样的规定只是“看上去很美”，稍微有点常识的人都明白，它在现实中根本不可行。想解决行政诉讼执行难问题，必须有系统性方案。我们曾经在给全国人大法工委提交的专家建议稿中提出，治理行政诉讼执行难，应该有3个层次的手段。第一个层次是罚款。对于拒不履行法院判决裁定的行政机关，既要罚单位的款，更重要的是要罚相关负责人的款；第二个层次是公示。现在民事诉讼执行中可以公开“老赖”的信息，行政诉讼同样也可以公开那些拒不履行法院判决裁定的行政机关及其主要领导名单。对于爱面子的行政领导，这一措施的效果显而易见；最后，如果罚款、公示效果都不明显，就应该与《刑法》实现对接。对于拒不执行法院判决裁定构成犯罪的，应当按照《刑法》第313条规定追究行政机关领导的“拒不执行判决、裁定罪”。