《联合国气候变化框架公约》二十年与中国低碳发展进程

【内容提要】 应对《联合国气候变化框架公约》发展的基本脉络，大致可分为四个阶段：1992年公约开放签署到2005年《京都议定书》生效，这是一个建章立制的过程；2008—2012年为议定书第一承诺期；2013—2020年为议定书第二承诺期；2020年之后很可能出现一个取代议定书的新的全球性协议，未来的全球性协议应具有充分的包容性和灵活性。尽管公约进程的前景仍存在不确定性，但应对气候变化的任务更加艰巨，转变发展模式的要求更加突出，国际社会包括中国必须结合可持续发展的需要，作出更大的减缓努力，争取实现发展与减排的双赢。中国对气候变化和低碳发展的认识是一个不断加深、不断提高的过程，已认识到气候变化问题不仅是科学问题和环境问题，归根到底是发展问题，需要综合协调国民经济和社会发展的方方面面。随着公约谈判进入新阶段，中国将以更加积极的姿态主动参与塑造未来应对气候变化国际合作制度及全球减排协议。

【关 键 词】《联合国气候变化框架公约》/发展历程/中国/低碳发展

1992年在巴西里约举行的联合国环境与发展大会期间，《联合国气候变化框架公约》(下称“公约”)向各国开放签署，迄今已20余年。回顾公约20年来的历史沿革及其与中国改革开放低碳发展历程的关系，颇有意义。

一、回顾历史足迹，解析谈判进程

联合国开展国际环境治理工作一般以1972年的斯德哥尔摩人类环境会议为起点。会议上成立了联合国环境规划署，作为联合国环境治理的领导机构。1979年2月，世界气象组织第一届气候大会在瑞士日内瓦举行，通过了《世界气候大会宣言》。1988年底，联合国第43届大会通过了《为人类当代和后代保护全球气候》的决议，并在1992年里约环发大会期间开放供签署。气候变化问题逐渐成为全球热点问题，气候变化问题久居每年联大前秘书长鼓励各国参加的重要条约之列。尽管它不会永远是各国政治议程上的最高事项，但肯定是最重要议题之一。

公约目前共有195个缔约方，是全球最具普遍性的多边公约之一，被称为“气候宪法”，为国际社会合作应对气候变化提供了基本框架和法律基础。中国于1992年签署该公约。公约的最终目标是将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上。公约规定了五项基本原则，包括公平和“共同但有区别的责任”原则、充分考虑发展中国家的具体需要和特殊情况原则、预防原则、促进可持续发展原则以及国际合作与开放体系原则。①其中，公平和“共同但有区别的责任”原则一直指导着发展中国家与发达国家的谈判与博弈，其理念还深刻影响到环发其他领域。

《京都议定书》(下称“议定书”)是公约的第一项重要成果，它是世界进入温室气体减排时代并采取具体行动的开始。1995年4月，公约第一次缔约方会议(COP1)通过了一项“柏林授权”，认为公约规定的现有义务不充分，同意立即开始谈判，就2000年后的气候变化应对行动进行磋商，以期最迟于1997年签订一项议定书，明确规定在一定期限内发达国家所应限制和减少的温室气体排放量。1997年12月，公约第三次缔约方会议(COP3)在日本京都举行，会议达成《〈联合国气候变化框架公约〉京都议定书》。②各方为确定议定书案文进行了艰苦谈判。美国等西方国家要求发展中国家自愿承诺减排，文本草案中第十条为发展中国家规定自愿承诺义务。由于遭到发展中国家的坚决抵制，该条款未能获得通过。这样，议定书仅为发达国家规定了有法律约束力的量化减排指标，没有为发展中国家规定减限排义务。

议定书文本虽获通过，但却设定了严苛的生效条件，即需要55个公约缔约方批准，且其中附件一国家(发达国家)缔约方1990年温室气体排放量之和占全部附件一国家缔约方1990年温室气体排放总量的55％。当时美国国会对议定书进行了意向性投票，结果以95∶0否决。由于美国1990年温室气体排放量占附件一国家的36.1％，在其拒绝批准的情况下，第二个“55”的要求就难以达到，除非所有其他附件一国家都批准。议定书谈成后，很久都未能满足这两个“55”的要求。这样，每个国家的批准都非常重要；最后俄罗斯和波兰成为公约批准的关键国家。特别是俄罗斯，因其占有1990年附件一国家17.4％的排放量，拥有决定议定书生死的一票。发展中国家普遍希望议定书能生效，中国和印度进行了协调，表示要共同积极推动，争取同时递交核准书。最后印度比中国早了几天。中国在2002年8月31日向联合国秘书长递交了核准书。由于中国是议定书清洁发展机制潜在的最大发展中国家参与方，中国批约对议定书的最终生效起到了推动作用。在当年召开的世界可持续发展首脑会议上，很多非政府组织代表都为中国此举欢呼。最终，在欧盟与俄罗斯双边磋商达成交换条件后，俄最终于2004年11月递交了批准书。2005年2月16日，议定书在通过近8年后正式生效，目前有192个缔约方。

议定书确定了发达国家自上而下的减排模式，即发达国家作为一个整体，2008—2012年第一承诺期六种温室气体排放要在1990年基础上平均减少5.2％。当时几十个发达国家代表团团长坐在一起讨价还价，确定各国有差别的减排指标(欧盟减少8％，日本、加拿大减少6％，俄罗斯、乌克兰、新西兰“零”增排，澳大利亚增排8％，冰岛增排10％)，这是议定书最为核心的部分。另外，议定书还规定了三种创新性的灵活履约机制(包括清洁发展机制)，将碳作为一种崭新的国际商品推出，建立了碳交易机制。2001年1O月，公约第七次缔约方会议(COP7)在摩洛哥马拉喀什举行，会议通过了《马拉喀什协定》，确定了三种灵活履约机制的运行规则，主要内容涉及碳的核证、测算、统计、监测和认证程序，保证其在国际社会穿越国界进行交易。同时还建立了遵约委员会，保证每吨碳的“含金量”。

之后又举行了一系列重要会议。2007年公约第十三次缔约方会议暨议定书第三次缔约方会议(COP13/CMP3)上，启动了巴厘路线图谈判，公约下成立长期合作行动特设工作组(AWG—LCA)，议定书下发达国家进一步减排指标特设工作组(AWG—KP)继续谈判，两组谈判均应于2009年底取得一致结果；2009年，先召开了联合国气候变化峰会，中国国家主席胡锦涛出席并发表讲话；同年底举行哥本哈根会议(COP15/CMP5)，温家宝总理出席。一年间两位国家最高领导人出席同一议题的国际会议，在中国史无前例。哥本哈根会议是国际社会就单个议题举行的规模空前的会议，120多个国家元首和政府首脑出席，参会人数达5万人之多，最终达成一项政治协议即哥本哈根协议；2010年底坎昆会议(COP16/CMP6)达成的坎昆协议，确认并细化了哥本哈根协议内容，确定了应对气候变化国际合作大框架，是巴厘路线图双轨谈判的重要阶段性成果；2011年底德班会议(COP17/CMP7)设立了增强行动德班平台工作组，要求不晚于2015年制定一项适用于所有缔约方的议定书、其他法律文件或有法律效力的成果。“德班平台”进程的启动，标志着气候变化国际谈判的重心将转向2020年后的国际减排安排。

2012年底结束的多哈会议(COP18/CMP8)取得了三项主要成果。首先是经过7年艰苦谈判达成了议定书第二承诺期，这是发展中国家最为看重的成果。第二承诺期始于2013年1月1日，目前共有包括欧盟及成员国、挪威、瑞士、澳大利亚等共38个发达国家缔约方参与；整体减排量为到2020年在1990年基础上至少减排18％；日本、俄罗斯、新西兰拒绝参加；加拿大退出。同时将三氟化氮纳入管控范围，管控温室气体种类增至七种。第二项成果是结束了“巴厘行动计划”谈判；第三项是规划了“德班平台”谈判进程。

总结公约发展的基本脉络，大致可分为四个阶段。1992年公约开放签署到2005年议定书生效，这是一个建章立制的过程；2008—2012年为议定书第一承诺期；2013—2020年为议定书第二承诺期；2020年之后很可能是一个取代议定书的新的全球性协议，目前这个协议并无具体名称，只有一个谈判授权。之前中国参与气候变化谈判，最核心任务是确保自身的发展空间，反对为发展中国家设定量化的温室气体减排义务。所有政策的考虑、谈判策略的设计，都是围绕这个任务展开的。当时很多人认为气候变化问题是西方的阴谋，目的是限制发展中国家的发展，是要设圈套将中国套进来，至今还有部分人这么想。如今中国对气候变化的认识有所改观，认为这不是阴谋，而是国际社会面临的共同挑战，中国愿意与国际社会一道携手解决，但权责分担应按照公约的规定进行。

二、公约进程与中国低碳发展的历程

气候变化公约究竟给中国带来些什么影响，这应结合中国低碳发展的历程加以认识。可以说，中国低碳发展的进程是在外部压力和内生动力共同作用下开展的。首先是公约等国际立法进程的推动，加之世界上其他主要国家的示范作用，比如美国的《清洁空气法》、欧盟的《气候能源一揽子计划》、韩国的《低碳绿色增长框架法》，以及日本确立建设低碳社会的目标等。这让中国逐渐认识到三个问题：

其一，低碳绿色发展成为趋势。受气候变化谈判的影响和推动，气候变化问题几乎成了当前国际社会最为关注的热点问题，即便是在全球金融危机蔓延、国际经济复苏乏力的情况下，各国对气候变化的重视程度不但没有减弱，反而加大了对低碳绿色发展的重视和投入。这是因为他们认识到，应对气候变化、发展低碳经济，加大对新能源和可再生能源领域的投入，不但有利于刺激本国经济走出危机困境，促进新的就业岗位和制造新的经济增长点，更有利于拉动经济的可持续恢复和增长，提高长远竞争力。

其二，根据自身国情发展低碳经济。目前发展低碳经济较为积极的欧盟、日本、韩国等国的人均排放依然较高，说明其他发展中国家不能盲目“低碳”，而应遵循客观经济规律，目标不宜过激，应在发展经济的同时尽量减少排放。

其三，避免重复美、澳、加模式。这些国家的教训是，如果等到整个社会经济能源结构、生产消费方式都达到高排放水平后，再减排会付出巨大的代价。这也是这些国家难以制定积极减排政策的原因。但出于长远竞争力的需要，他们也都急于转型。

中国对气候变化问题的态度变化是在中国正式提出科学发展观的2003年。回顾三十多年来中国的改革开放历程，可以明显地看出，中国选择低碳发展方向是突破国内经济发展环境约束的必然。中国的崛起被公认为当今世界最重大的事件，改变了世界的格局。中国以“中国价格”攻克了已被瓜分完毕的世界市场，成为“世界工厂”，成为世界第二大经济体。但“中国价格”的背后是低工资、低福利、低环境成本、低社会成本和高投资率、高出口率、高消耗、高污染、计划体制未完全退出。出口产品以劳动密集型和资源密集型的低端产品为主。极高的外汇储备助推货币超发，即通货膨胀。有购买力的消费在国民经济中比重过低，工资、社保、医疗等民生所得较少。因此，得出的一个基本共识是，成绩巨大，代价高昂，依靠投资扩张和出口的增长模式难以为继。这个共识有充分的数据加以支撑。