卢中原：政府职能转变仍是深化改革的重点

坚持社会主义市场经济的改革方向，在更大范围、更大程度上发挥市场配置资源的决定性作用，必然要求进一步转变政府管理经济的职能，减少政府对资源配置的直接干预。这一领域的改革任务仍然艰巨，推进政府职能转变仍是深化改革的重点。我提出四点建议：

一、以“营改增”为契机深化财税体制改革，端正地方政府管理经济的方式。目前展开的营业税改征增值税，不仅有利于促进服务业发展、产业结构调整和专业化分工，更为推动政府职能转变提供了新的重要契机。最现实的挑战有二：一是增值税虽有利于减轻企业负担，但会导致地方财政减收；而且营业税属于地方税，增值税属于共享税，中央分七成五，地方分二成五，“营改增”后中央财政可在一两年内向地方返还中央分成，但停止返还后地方财政也将明显减收。二是增值税仍属于流转税，源于工商业投资经营过程，地方政府要想得到更多的税收，很容易干预工商业投资经营行为。

因此，“营改增”实际上拉开了深入改革财税体制的序幕，将会产生一系列连锁反应，包括理顺中央地方关系、完善地方税体系、端正地方政府管理经济的方式等等，这个改革一旦启动，就很难停滞不前。我认为，应该考虑降低增值税的中央分成比例，开辟地方主体税来源，以房地产税等稳定的财产税为主体，逐步提高直接税即个人所得税和企业所得税占地方财政收入的比重，扩大中央财政对地方的一般性转移支付比例，规范和扩大地方债券发行试点，为地方政府增加财政收入开正门，堵邪门，满足其提供公共服务的正常开支需要，削弱地方政府直接干预微观经济运行的内在动机。

二、深化行政审批制改革，牢固树立“法不授权即为禁止”的依法行政理念，强化监督机制。我国明确以社会主义市场经济为改革方向以后，在经济领域“法不禁止即为自由”的理念越来越深入人心。与此相应，下放行政审批权限、精简审批事项等行政审批制改革不断推进，确实为激发自主创业的市场活力创造了一定条件。需要注意的是，“法不禁止即为自由”的理念主要是针对经济领域的民间市场主体而言，旨在保护经济活动的私权利拥有足够的自由空间。而对作为公权力代表的政府来说，则必须遵循明确的法律授权，一定要牢固树立并认真履行“公权民授”、“法不授权即为禁止”的法治理念。同时，需要强化法律监督、社会监督和舆论监督，以防范政府部门随意设立审批事项的行为，制约随意扩张和滥用行政审批权的内在冲动。这是依法治国、依法行政的内在逻辑，也是巩固改革成果的必然要求。要通过完善法治，把公权力随意膨胀、旧体制卷土重来的可能性降到最低。

三、抓住行政审批制改革机遇，积极推进产业政策转型。受计划经济影响而形成的原有产业政策，高度依赖微观经济审批，偏重部门保护，而忽视公共利益规制，不善于运用普适性的功能引导政策。过去调节产能和商品供给的产业政策，曾被形象地称为多了就砍、少了就赶的“刀鞭政策”（产品多了就用行政手段的“刀子”压产量，少了则用行政命令的“鞭子”催增产）。这种习惯势力在改革开放以来的产业政策中仍有较大影响，面对经济波动周期中反复出现的产能过剩或供给紧张，治理手段似乎总是依赖行政选择型的产业保护，依赖对微观经济指标的行政审批，效果往往不理想，甚至适得其反。