配套改革取向下的全面审视：再议分税制

[摘要] 1994年分税制改革"三位一体"地规范了政府企业、中央地方、公权公民关系，我国财政体制由行政性分权转为经济性分权。完整、准确地理解分税制必须澄清分税制的逻辑起点、政府事权范围对政府收入规模起着大前提作用、事权划分是深化分税制改革中制度设计和全程优化的始发基础环节、广义税基的收入划分的税种属性与特点、收入与支出二者在政府间划分遵循的不同原则、财权与事权相顺应和财力与支出责任相匹配等要点的认识。健全完善我国分税制财政体制，应是在明确政府改革中职能转变、合理定位的前提下，建立内洽于市场经济体制的事权与财权相顺应，财力与支出责任相匹配的财政体制。

[关键词] 分税制； 行政性分权； 经济性分权； 政府事权

党的十八大之后，在中国即将启动新一轮经济体制配套改革的关键时期，与此前若干轮改革类似，财税改革再次成为研讨和推进配套改革的切入点，其中又以如何认识和深化1994年以来的分税制改革为核心。近些年因现实运行中所出现的诸如县乡财政困难、地方隐性负债、土地财政和以专项补助为代表的"跑部钱进"等突出矛盾和问题，不断将分税制的评判问题推向风口浪尖，成为社会各界关注的焦点与热点。若干年来不绝于耳的关于"94改革"造成地方财力短缺和"中央集权"(甚至新近被称为"开启新的中央集权时代")[1]的负面评价，以及质疑"财权"概念的讨论、强调"因地制宜"而否定分税制通盘框架等观点，都十分值得深思和加以澄清。

在这里，我们试从客观评价1994年分税制改革的关键性突破和历史性贡献入手，力求清晰地阐述分税制与市场经济的内洽关系，论证坚持分税制改革方向于我国社会主义市场经济建立、完善及对新时期"五位一体"经济社会转型的服务全局重要价值和意义，进而在完整准确理解分税制的基础上，回应各方关于分税制的不同声音，并基于此提出今后深化我国财政分税制改革的思路与重点。

　一、1994年分税制改革的里程碑意义和历史性贡献

在学术界已形成的较普遍共识是：税收制度是规范政府与企业分配关系的制度安排，财政体制则是处理政府间分配关系的制度安排。如在学理层面作更周详的审视，可知实际上这一认识是远未到位的。财政作为一国政权体系之"以政控财，以财行政"的分配体系，作直观考察，首先是解决政府为履行其社会管理权力和职能而配置公共资源的问题，与之密切相关、无可分离的，便是其所牵动的整个社会资源的配置问题。因此财政制度安排--包括解决政府"钱从哪里来"问题的税收与非税收入、"钱用到哪里去"问题的支出、转移支付以及资金收支的标准化载体即预算等的一系列体制、制度、机制的典章式规定--所处理的实质问题，是处理经济社会生活中的三大基本关系：政府与市场主体的企业之间；中央政府与地方各级政府之间；公权体系与公民之间的财力、资源、利益分配。

因此，财政体制首当其冲要解决资源配置中基于产权契约和法治环境、政府作用之下的效率激励、创业创新响应机制问题和利益分配过程的公正、可预期、可持续问题，进而服务、影响、制衡资源配置全局。邓小平1992年"南方谈话"后在我国所确立的社会主义市场经济目标模式，实际确立的是多种经济形式和产权规范的法治化取向不可逆转、公平竞争市场和间接调控体系的成型势在必行，因而完全合乎逻辑地要引出在1993年加紧准备、于1994年1月1日正式推出的"分税制"配套改革。这正是与中国经济社会历史性转轨中通盘资源配置机制的再造相呼应的制度变革。