配套改革取向下的全面审视：再议分税制（3）

二、分税制内洽于市场经济体制，深化分税制改革必须在统一市场中横向到边、纵向到底地全覆盖

搞市场经济，就必须实行分税分级财政体制--这是世界各国在市场经济发展中不约而同形成的体制共性与基本实践模式。我国于前面六十年的财政体制反复探索中的经验和教训，也足以引出这个认识。在领导人"重走南巡路"而举国"迎接三中全会"的当下，我们有必要按照基本分析思路来审视：为什么建设与完善社会主义市场经济，必须坚持分税制改革方向？

市场经济与计划经济二者的本质差异，在于资源配置方式的不同。计划经济以政府直接配置资源为特征，反映在财政体制上便是政府运用其事权和财权不仅仅提供公共产品和为提供公共产品而筹集财政收入，还需要配合政府管制式直接介入非公共产品领域与微观经济活动。客观地说，高端决策层对与之伴随而来的财权、事权高度集中状况和由此产生的活力不足问题，并非没有引起足够重视和不思改变，1956年就在"十大关系"的探求中提出分权思维，但是先后以1958年和1970年为典型代表的大规模向地方分权举措，都很快铩羽而归，徒然走了"放乱收死"的循环过程而不得不落到财政"总额分成、一年一定"的无奈状态。到了1980年之后，改革开放新时期以"分灶吃饭"为形象化称呼的分权，是以多种"地方包干"配合全局渐进改革和向企业的"放权让利"，调控格局由"条条为主"变为"块块为主"，在松动旧体制、打开一定改革空间后，却并未能触及和改造政府按行政隶属关系组织财政收入和控制企业这一旧体制症结，很快又形成了"减税让利"已山穷水尽而企业却总活不起来、地方又演化为"诸侯经济"的局面，中央政府调控职能进退失据、履职窘迫的不良状态已在政治上经济上皆不可接受，这才最终逼出了走向经济性分权的1994年分税制改革。

必须强调，1994年分税制改革是以邓小平南巡后确立社会主义市场经济目标模式为大前提的。以市场配置资源为基础机制的市场经济，要求政府职能主要定位于维护社会公平正义和弥补市场失灵和不足，因而政府的事权、财权主要定位在公共领域，"生产建设财政"须转型为"公共财政"，以提供公共产品和服务作为主要目标和工作重心。所以制度安排上，必然要求改变按行政隶属关系组织财政收入的规则而走向法治背景的分税分级体制，让企业得以无壁垒地跨隶属关系、跨行政区域兼并重组升级优化而释放潜力、活力，充分公平竞争；同时在政府间关系上，也遵循规范与效率原则，由各级政府规范化地分工履行公共财政职能，将事权与财权在各级政府间进行合理划分，配之以财力均衡机制即以资金"自上而下流动"为主的转移支付。这个框架，即是"经济性分权"概念下的财政分权框架，也即形态上类似于"财政联邦主义"①国际经验的分税分级财政体制安排。

分税制是分税分级财政体制的简称。其体制内容，首先包括在各级政府间合理划分事权(支出责任)与财权(广义税基配置)；按税种划分收入建立分级筹集资金与管理支出的财政预算；进而合乎逻辑地引出分级的产权管理和举债权管理问题，以及转移支付体系问题。分税制既适应了市场经济下政府维护市场秩序、提供公共产品职能定位的内在要求，也迎合了各级政府间规范化地、可预期地分工与合作以提高公共资源配置效率这种公共需要。