配套改革取向下的全面审视：再议分税制（5）

(一)分税制的逻辑起点，是市场经济目标模式取向下政府的职能定位和所获得的收支权

在市场经济中政府应从计划经济下直接配置资源的角色退位于主要在市场失灵领域发挥作用，提供公共产品与服务和维护社会公平正义，各国共性的政府事权范围，大体取决于公共产品的边界。为履行政府公共职责，社会必须授权赋予政府配置(获取和支配)资源的权力，这其中便包括在配置经济资源中获取资金的权力和支配资金的权力，现代社会通常表现为立法机关授权。其中收入权包括两类：一类是征税(费)权，一类是举债权。前者即为通常意义的财权，后者实为与形式上"无偿"取得收入的财权相辅助的"有偿"方式的权变因子--相应地，政府收入类型分为税、费和债，其中以税收为主(如果为提供跨时、跨代际公共产品而融资，则可以举债)。至于如何征税，则需要同时考虑收入足额目标和尽可能不对市场形成扭曲，并对社会成员利益适当"抽肥补瘦"，这客观要求税制设计要具备统一、规范、公平、效率取向和形成必要的差异性("对事不对人"地"区别对待")。在税收制度的安排上要求尽量保持税收的"中性"，是为尽量避免对资源配置产生扭曲影响，然而发挥对市场的引导作用和政府宏观调控作用，又要无可避免地加入税制的适当差异化设计。因此，在商品经济不发达的农业时代，通常只能以耕地作为税基的农业税成为首选；随着商品经济的兴起，以商品流转额为税基的流转税得到各国青睐；当经济进一步发展到近现代后，所得和财产类税基便受到了各国的重视。分税制体制的整体设计，必然要求以政府在现代社会"应该做什么、不应该做什么"和政府对市场主体和纳税人的调节方式为原点，即以尊重市场和服务与引导市场经济的政府职能定位及其适当履职方式为逻辑起点，把财政事权(支出责任)的分级合理化与复合税制的分级配置税基合理化这两方面，在分级收支权的制度安排体系中整体协调起来。

(二)政府事权范围对政府收入规模(广义宏观税负)起着大前提的作用

政府的收入权，为政府实际筹集收入提供了可能，而实际需要筹集的收入规模(通常为政府可用财力在GDP中的占比即广义"宏观税负"为指标)则首先取决于政府事权范围，或者取决于特定国情、阶段、战略设计等诸因素影响制约下的公共职能的边界。这反映着一种政府"以支定收"的理财思想所带来的规律性认识，同时也可依此视角来对近年来关于我国宏观税负高与不高的争论作出点评与回应。剔除财政支出效率和各国公共品供给成本的客观差异等因素，所谓宏观税负高与不高，首先地、主要地取决于政府职能定位、事权范围的大小。从工业革命之后各国实践情况看，政府支出占比的长期表现均呈现上升趋势，这便是由著名的"瓦格纳定律"所作的归纳--其根本原因，在于随着社会发展，经济社会公共事务趋于复杂和服务升级，政府公共职能对应的事权范围渐趋扩大所致。

中国政府事权范围和职能范围边界，在传统体制下总体而言明显超出成熟市场经济国家(这里未论"城乡分治"格局下的某些乡村公共服务状况)，改革开放以来有所趋同，但仍差异可观，除有政府职能转变不到位而导致的政府越位、缺位和资金效率较低等因素外，还包括：转轨过程中的特定改革成本；为落实赶超战略实现民族伟大复兴而承担的特定经济发展职责；我国力求加速走完成熟市场国家上百年的工业化、城市化进程，导致在其他国家顺次提供的公共品(有利于市场发展的基本制度、促进经济发展的基础设施以及有助于社会稳定和谐的民生保障品)等因素，在我国改革开放三十多年内较密集地交织重叠[3]。