配套改革取向下的全面审视：再议分税制（8）

需要强调的是，各地区税基配置统一、分享办法相同、分享比例一律，并不意味着各地区实际的税收丰度(某一税种的人均可实现收入数量)均平化，却会出现由于地区经济发展水平的差异及其他相关因素而大相径庭的情况。这就注定会产生区域间财政收入丰度显著的"横向不均衡"，这种情况在区域差异悬殊的我国尤为显著，客观地形成了比一般经济体更为强烈的均衡性转移支付制度需求。

(五)因收入与支出二者在政府间划分遵循不同原则，各地税收丰度和供给品成本又必然不同，中央本级、地方本级必不可能各自收支平衡，客观上需要以基于"中央地方纵向不均衡"的自上而下的转移支付制度，调节"地区间的横向不均衡"

规范的制度安排内在地要求各地税种一律、分享比例一律，但实际的税收丰度却会由于地区经济发展水平的差异及其他相关因素而大相径庭，注定会产生区域间财政收入丰度显著的"横向不均衡"。与此同时，地方政府提供"基本公共服务均等化"所需的公共产品的供给成本，却又会因巨大的地区差异而产生另一个支出负担上的"横向不均衡"，使欠发达省(区)面临更大困难。因为恰恰是税收丰度很低的地方，大都是地广人稀、高原山区、自然条件较严酷而提供公共产品的人均成本非常高的地方；又恰恰是税收丰度较高的地方，一般都是人口密集、城镇化水平高、自然条件和生存环境较好因而提供公共产品的人均成本比较低的地方。财政的收入丰度低而支出成本高，这就是欠发达地区普遍面对的困难处境，因此分税制框架下对这个问题的解决之道，便主要需依仗"自上而下"的中央财政、省级财政对欠发达地区的转移支付制度安排，形成可持续的调节区域差异的通盘方案。

随着经济社会复杂性的提高，人们需求的多元化和个性化明显增强，政府事权下移为某种大趋势，各国实践也印证了这一点。在市场经济下，商品极大丰富、生产要素流动活跃、国内国际间贸易活动频繁，以商品和生产要素为税基的税种成为各国首选，而从这些税种的特点和属性分析，恰恰都宜将其作为中央税，即使与地方分享，地方分享比例也不宜过高，否则会阻碍生产要素和商品的流动，违反市场经济原则。因此带来中央税权和可支配财力均呈现出"上移"的实践运行结果，与社区、地方"自治"倾向上升而发生的事权"下移"又恰恰形成鲜明的对比。加之中央政府无一不是必须承担调节各地区差异等全局性的任务，只有其可支配财力规模大于本级支出所需规模，才可能腾出一部分财力以转移支付等形式去履职尽责。所以，从中央与地方层面看，必然出现中央本级收大于支、地方本级收小于支的"纵向不均衡"的客观、常态格局，"中央拿大头支小头、地方拿小头支大头"的财力"纵向不均衡"不但不足为奇，而且正是各国分税分级体制运行的共性特征，相应地，转移支付也主要表现为"自上而下"的财力转移即"资金向下流动"格局。"94改革"已使中国政府财力分配的这一格局初具模样。