配套改革取向下的全面审视：再议分税制（9）

我国现阶段中央收入占比为50%弱的水平，无论与其他代表性国家相比，还是与我国中央政府所承担的宏观调控职责相比，都可说中央收入占比并不高。其实问题更明显地出在支出侧，即支出总盘子中中央占比过低(仅约为15%)、地方支出占比过高。2009年经合组织(OECD)成员国中央支出非加权平均值为46%，其中与中国可比的大国如美国是54%，英国是72%，日本是40%[5]。而中央与地方支出失衡背后的原因恰恰是政府间事权划分不合理导致的支出责任错配，政府间事权划分办法不规范、不统一，具有明显的非规范特色；同时新增事权多采取"一事一议"办法，无统一科学标准化的原则和方案遵循。我国有些中央应承担的事权如国防，现实中往往以"军民联防"、"军地共建"等名义较深度而无规范地扯入了地方，另一些也理应由中央承担的重要事权如经济案件的司法审判权，则几乎全部交给了地方，使得在地方利益眼界内非公平判决层出不穷。合理解决这些问题之道，不是减少中央收入占比，而是应调整事权和支出责任，相应提升中央在支出总盘子中的占比。

无论是考虑到"实现共同富裕"的社会主义本质，还是法治社会下基于公民"人权平等"提出的"基本公共服务均等化"要求，都客观地需要运用转移支付制度手段对财政资金余缺自上而下地在政府间进行适当调节。这种转移支付有效运行的基本前提就是"纵向不均衡"地由中央取得与其宏观调控功能相称的财力，进而去调节地区间的"横向不均衡"。新时期中央政府不可回避的一项重要责任，就是以合理方式"抽肥补瘦"，抑制地区间差距扩大--这种中央政府针对"横向不均衡"履行区域差异调节责任的物质前提，就是形成合理设计与可持续实施的中央、地方间"纵向不均衡"的财力分配框架。

所以，市场经济下分税制框架中必然内含的转移支付制度建设，在我国尤其重要，必须进一步按"长效机制"要求来打造并加以动态优化。相应于此，我国转移支付制度建设目标包括平衡地方基本公共服务能力和实现特定宏观调控目标两大方面，分别大体对应于"一般性转移支付"和"专项转移支付"。

(六)财权与事权相顺应和财力与支出责任相匹配都十分重要、不可偏废，但二者属递进关系而非平行关系，较适当的"中央地方财力占比"是在正确处理经济性分权制度安排各环节后自然生成的

在1994年分税制改革启动时，《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》提出了"根据事权与财权相结合的原则…并建立中央税收和地方税收体系…"、"并充实地方税税种，增加地方税收入"，但随着改革进程中出现的诸多问题，对事权与财权相结合的提法提出了质疑。近些年的文件只是屡次强调了"财力与事权相匹配"，学界也有解读为不讲财权、只讲财力才是出路的声音。

从结果导向看，追求各层级政府和各地方政府实现财力与事权和支出责任相匹配，是分税制体制安排逻辑链条的归宿，也属于分税制建立和完善的动力源，但这并不意味着，我们可以放弃"事权与财权相顺应"这一内含于原"相结合"表述中的追求与市场经济内洽而规范制度建设的前置环节。近些年的实践恰恰充分表明，我们亟须明确地在"事权与财权相顺应"的基础之上，追求"财力与支出相匹配"的结果。也就是说，循着"一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算，一级产权，一级举债权"的制度建设逻辑，再配上有效的转移支付制度，才能最终可持续地实现使中国哪怕是最欠发达地区的地方政府，也能够以其可用财力与"基本公共服务均等化"的职能相匹配。如何使财权(广义税基)与事权相顺应、相内洽、相结合，是最终使财力与事权相匹配跳不过去的前置环节。