财政改革与国家治理（3）

财政改革需稳定中央与地方的财力格局

财政改革还要稳定中央与地方财力的基本格局。现在很多人认为地方财政很困难，所以要扩大地方财权、财力，这种观点忽视了实际情况。现在我国中央财力只占总体的48%，地方所占比例已经达到了52%。一个国家的中央财力比例不应低于50%，尤其是我国这样的发展极不平衡的发展中大国。从世界范围看，无论是单一制，还是联邦制国家，中央政府的财政收入占比也是超过50%的。这是保障一个国家长治久安的基本条件。如果把土地出让金考虑在内，算大账，地方财力所占的比例更高。

所以在目前的情况下，不应把改革的重点放在中央和地方财权、财力的调整上，而是要放在事权和支出责任上。完善中央事权、地方事权、中央地方共同事权的结构，把支出责任适当上移，即减少地方的支出责任，缓解地方财政压力，从而也减少了五花八门的转移支付。一些适合中央来承担的事情，中央直接来做，比层层委托给各地效率更高，也更容易协调。

另一个重点是完善地方税，完善地方税的目的不是改变中央与地方的财权比例，而是让地方形成稳定税源，通过地方税种的配置，更好地引导地方政府的行为，从而实现中央与地方财权的基本稳定。

财政改革要发挥中央与地方两个积极性

财政改革的另一个原则是“发挥中央与地方的两个积极性”。国家治理是双向互动的，中央和地方必须都有积极性，才能形成合力。如果地方缺乏积极性，改革只能自上而下地单向推动，那样将十分困难。

这也正是国家治理的含义，所谓治理，就要有两个主体，中央发号施令、地方执行的模式是管制而非治理。国家治理要有两级架构，一为国家层面，一为地方层面。改革也应抓住两级分权、两级治理这条主线，目前这种架构实际上已经日益清晰，除了立法体制、税收征管早已实行国家、地方两级之外，司法制度、监管制度也开始趋向两级架构，财政体制改革也应遵循这个思路：国家层面的治理，主要解决中央与地方的关系；地方层面的治理，主要解决省、市、县、乡之间的关系。

中国的省区划分是历史地慢慢形成的，各省的人口规模、地理环境、经济条件等不同，决定了改革不能“眉毛胡子一把抓”。国家财政体制是统一的，中央与地方财政关系的处理遵循统一规则，目前来说即实行分税制。地方层面则可以有地方特色，比如地方要不要搞分税制，如何搞法，需要因地制宜。国家层面的治理和地方层面的治理，其性质完全不同，不能混为一谈，更不能对各省一刀切。如果要求各地全搞分税制，那是不合逻辑的，根本无法执行，地方层面的财政改革需要由各省针对自身情况来推进。当务之急是要分清楚哪些是属于国家层面的改革，而哪些是属于地方层面的改革，该是地方做的，应放手让地方去做，避免地方可以搞的改革都在“等待”、“观望”。