财政改革与国家治理

财政在国家治理中发挥基础性作用

传统上对财政的认识一般从经济视角出发，将财政仅仅视为一个经济问题，顺着这个逻辑，财政政策、财政手段也就只是被视为经济政策、经济杠杆，这种看法不全面。财政在经济领域的影响和作用只是它的一个方面，而它在社会、政治领域发挥的作用则关系到国家的长治久安，更应引起高度重视。

从古今中外历史来观察，财政从来都是属于治国安邦的重大问题。财政作为国家治理的基础，可以用“改进的木桶原理”来解释。一般说“木桶原理”，指的是一个木桶的功能取决于竖着的板子，即一个木桶能装多少水，取决于最短的那块竖板。但财政在国家治理中的地位，则不是众多竖板中的一块，而是木桶的“底板”，它决定的不是桶的容量，功能大小，而是这个桶能不能装水，功能是否失效。国家治理是一个严密的体系，由众多要素有机耦合而成，就像一个木桶由众多木板组合而成。如果财政出了问题，则整个国家治理就会失效，就像木桶的底出现了一个洞，整个木桶里的水会漏光；更严重的情况是，木桶的底板掉了，木桶的盛水功能彻底丧失。所以说，从国家治理的角度来看，财政是作为国家治理的“底板”发挥制度的基础性作用。只有认识到这一点，才能真正理解财政改革的重要意义。

财政是耦合效率与公平的机制

改革过程中经常提到效率与公平这两个概念，过去我们把它们视为两个对立的东西，实际上是受到西方学科分类的影响。西方文化天然存在一种对立逻辑，文艺复兴之后科学技术迅速发展，工业革命的过程中西方喊出“人类征服自然”的口号，就是人与自然对立的体现。西方的历史是扩张和侵略的历史，从西方传入的学术思维也是斗争哲学，将效率与公平作为对立面，其实就是走了极端。这种效率与公平非此即彼的认识会带来很多问题，甚至造成政策摇摆不定。

另一方面，以凯恩斯为代表，西方学者把财政学当成经济学的一部分，把财政当成宏观调控的手段，把财政政策视为一种工具，任凭施政者随取随用。这种过度的经济化、工具化，妨碍财政作为国家治理基础的稳固性。西方国家财政工具化的另一个表现是：财政成为政治家拉选票的工具，各政党竞选时都要强调要给老百姓减税和增加福利，上台后为了再次当选，更是要“讨好”，注重眼前利益，年复一年，政府的债务就越积越多。一旦财政被过度工具化，被政治家操纵，财政这个基础就不会稳固。财政不健康，国家治理肯定不健康。这个道理在世界各国都是一样的，欧洲债务危机就是明证。

因此，财政改革的思维要向中国文化的传统思维回归，即系统的、整体的、和谐的思维。在新的历史条件下，过去所讲的“效率优先”或“公平优先”的说法都过时了，效率与公平难以分开。如果社会不公平，贫富差距太大，普通人没有购买力，少数富人的消费能力总体是有限的，结果将是内需不足，导致经济衰退和经济危机，效率也就自然下降。可见，效率和公平其实是一件事情的两面。财政政策的制定需要有整体思维、系统思考，不能过度工具化，要把效率和公平有机结合起来，这正是财政要发挥的作用。财政就像一条扁担，一头挑着效率，一头挑着公平，如果两边不平衡，一头沉，社会就没法前进。